中国产业海外发展协会秘书长 胡卫平
国家质检总局压力管道安全技术中心主任 何仁洋
中海油能源经济研究院首席能源研究员 陈卫东
中海油海底管道首席专家 曹静
中国石油大学(北京)教授 刘毅军
甘肃省管道保护协会会长 朱行之
浙江省能源局综合规划处处长 吴炳成
中油金鸿能源投资股份有限公司常务副总经理 刘辉
民建北京市委理论委员会委员 李良
中国石油天然气管道工程有限公司IT总监 于铁兵
编者按
1月6日，以“安全与发展”为主题的“2016中国管道保护与发展论坛”在京举行。与会嘉宾围绕管道保护体制机制、建设运营、地企合作、利益关系、长效机制等问题展开深入探讨，为维护国家能源安全、促进管道发展建言献策。本报特摘编论坛精彩发言，以飨读者。
深化改革 稳抓建设
针对我国管道建设和未来的监管，首先应当深化天然气管道的混合所有制改革，实现投资主体多元化。国家发改委颁布的《天然气基础设施建设和运营管理办法》中第17条规定，天然气基础设施运营企业不得利用对基础设施的控制排挤其它天然气经营企业，在服务能力具备的情况下，不得拒绝为符合条件的用户提供服务，或者提出不合理的要求。通过改革，更好落实相关政策，使第三方能够公平进入，才能进一步激发市场活力，推动管网和销售、运输业务分离，实现真正的管网独立。
目前我国天然气骨干管网的建设虽已初具规模，但与发达国家相比仍有很大差距，管道建设任务仍旧十分繁重。随着中国经济发展进入新常态，天然气长输管道的建设可能会有所放缓，但是区域管网和直供管网的建设则将进入高峰期。十三五期间，天然气管道建设特别是境外管道建设应会进一步加强。
最后，应该进一步完善天然气的价格形成机制，理顺商业用气和居民用气的关系，推行谷峰价格、可中断用户价格等措施。
油气管道标准规划尚不完善
当前，我国油气管道在标准规划方面还不够完善，相关的法律法规还停留在宏观层面，缺乏配套的行政法规和实施细则，可操作性不强。调研发现，诸如法律职责不明确、职能交叉，法规标准不系统，上下游法律差异大、部分法律法规相互冲突，处罚较轻等问题表现突出。在标准方面，油气管道相关标准由不同的标委会归口管理，国标、行标定位不明确的现象也普遍存在。在老旧管道的整治、管道安装、隐患排查等环节都有不同程度的表现，这其中既有历史遗留问题，也有履职过程中的现实原因。
目前国家质检总局计划联合国资委出台规范和推进油气输送管道检验检测的文件，现有的几种思路也正在讨论中。首先，对央企管道和跨省管道要做好登记，涉及登记的具体负责部门，现在国家质检总局、国务院改革办、国务院行政许可审查办公室都在推进。其中，使用登记是落实企业主体责任的关键环节。关于跨省管道部分，计划由质检总局负责，而省内管道管理则由省级设备安全监管机构负责。现阶段，国家安检总局、国资委、能源局正在着手解决系统层面的资源匹配共享问题。
管道发展事关能源结构调整
油气管网的发展与中国工业发展的整个历程息息相关。过去近70年，中国石油工业走过了三个发展阶段：第一阶段的“会战”模式建立起了庞大的石油工业体系;第二阶段从1968-1993年，中国从一个几乎不生产石油的国家发展成为石油净出口国，石油成为这一阶段赚汇最多的产品之一;第三阶段从上世纪90年代后期开始，中国成为世界最大的石油买家，强劲而快速的需求量有力拉升了国际油价。这三个阶段，我国石油工业发展的目的可以简单概括为“增加产量、保障供给”。
当前，石油工业发展必须开始步入第四阶段，即对石油乃至能源工业进行结构调整，提高整个行业的运行效率。为适应环境的承载能力，此前粗放式的能源使用模式必须优化升级，而在能源结构调整的过程中，可再生能源往往是远水解不了近渴。这时，最有希望成为接替能源的可能就是天然气，这其实与管道发展密不可分。而与铁路、电网、公路等其它基础设施相比，管网的发展要同时兼顾速度、环境压力、市场秩序等多个层面，这可能成为石油工业进入新发展阶段中需要面临的重要问题。
海底管道完整管理可有效降损
海底管道被喻为“油气田开发的生命线”，它承担着将海下油气资源运送到陆地的重要职责，一旦海底管道出现问题，不仅会带来经济损失，海底环境污染的影响也不容小视。
从1985年到2013年，我国海底管线出现了约30多起事故。其中，包括渔业活动、抛锚、挖沙、船舶碰撞在内的第三方破坏成为主要的事故原因。此外，内腐蚀也是造成海底管道事故的重要因素。根据调研，针对管线被渔船挖断的事故处理，除了油气田停产带来的损失，海上施工中仅工程上的打卡加强就耗资4000多万，损失十分巨大。
2008年起，海底管道完整管理工作开始推行，变问题出现后的被动修复为主动管理，通过监测检测等手段，及时识别危害管道的可能因素，通过风险评价采取预防和缓解措施，从而降低管道整体失效的损失。海底管道完整性管理的最终目的，是使设计、安装铺设等管道服役的全生命周期始终处于受控状态。
目前中海油研究总院已经建立了一个专门部门进行海底管道和设备设施的完整性管理，所采取的各项相关措施对海底管道都起到了很好的预警和预防作用。
气改核心是“网运分开”
2004年起，我国政府就开始在天然气产业尝试推进结构性改革。总体而言，改革涉及到了产业链的上、中、下游。近年来，我国开始从顶层设计角度推动产业链向竞争性结构改革，通过竞争形成天然气价格，探索产业的可持续发展。
目前，垄断性过强是我国天然气产业发展的重要制约因素。构建有效竞争的市场结构和体系，核心是实行“网运分开”，放开竞争性业务和竞争性环节价格、输配气价格由政府定价。这可能将经历更长时间，估计滞后电力体制改革进度3-5年，特别是“网运分开”可能要分步实施，这里的网包括天然气输配管网、LNG接收站、储气库等基础设施，其产权结构复杂，种类多且需大量新建。
天然气体制改革重点在产业链上、中游，而产业链上游市场主体的竞争程度进展将比较缓慢，其核心应当是对“有主”矿权允许细分、转让，以混合所有制经济运营，政府层面矿权准入进一步放开主要体现在增量矿权。
此外，我国希望能够争夺亚太地区的天然气定价中心。类似的机制在北美、欧盟都已经形成，而在亚太地区尚未确定，而日本、新加坡等国都在积极开展相关工作。
要建立管道安全保护长效机制
当前我国石油天然气管道处在高速发展时期，迫切需要从完善体制机制入手，真正建立起符合我国国情的管道安全保护长效机制。
首先是加强法律保障，管道承担着绝大部分天然气的运输任务，是世界公认的五大运输方式之一。然而在我国，长期以来管道被视为石油企业的辅助设施，管道用地缺乏科学明确的法律界定，建议国家尽快立法，调整管道政策，强化管道作为国家重要基础设施的法律地位。
第二是理顺管道的管理体制。在世界范围内，管道的管理基本都是由国家主导并建立相应的法律法规，而目前我国管道的规划、建设、运营以及保护，基本由油企自主负责。一方面，这一模式符合我国现阶段的发展水平，也有利于实施国家的能源战略。但是管道受外界影响大，避险能力较弱，也容易带来自身和公共安全问题。为此，建议将管道规划、建设、运行和安全等业务同油企整合，成立专业监管机构。
第三是完善利益补偿机制。管道建设运营和保护，涉及中央和地方，企业和公众，发展和安全等多个方面，按照规定，管道运输纳税应当在注册所在地，而基层政府和当地百姓为管道提供了稀缺的土地资源，这在利益上存在不对等现象。建议设立油气管道通过制度，兼顾公共利益和土地安全。
油气管道保护执法工作亟待加强
2010年《中华人民共和国石油天然气管道保护法》颁布实施，在维护国家能源输送和公共安全、保障民生、促进经济社会发展方面发挥了重要作用。但由于我国各地发展模式、区域特点、资源条件不一，油气管道的管廊资源、外部环境和行政机关的内部设置也不尽相同，这在一定程度上影响了《管道保护法》的约束力和执行力。因此，应加快推进《管道保护法》修订进程。以矛盾、问题为导向，及时修改相关法律条文，切实用法律来解决管道保护工作存在的突出问题。
建议省级人大要制定保障《管道保护法》实施的办法。结合浙江省经验，省级条例能够因地制宜地解决管道保护行政执法中的法律盲点和困难问题，效果较好。
此外，为切实做好管道保护工作，还应强化执法队伍建设。按照“设置合理、业务归口、上下对应”的原则理顺关系，规范执法体系;加强培训，在条件成熟的情况下，建议在全国推行《管道保护法》执法岗位资质证制度;整合有生力量，实行群防群治，建立省、市、县三级管道保护巡线联防组织，充分发挥管道巡线人员在区域内的综合巡线作用。
最后，要建立管道保护执法监督和责任过错追究制度，提高执法质量。
与政府联动加强管线占压管理
形成占压燃气管线的主要原因有：有的社会单位及个人对违章占压燃气管线的危险性认识不足，在燃气管线上私自搭建临时建筑物;一些建设单位在项目实施前未认真调查地下燃气设施就开始动工，造成占压;因地下资源有限，其它市政管线与燃气管线间距不足，出现同沟占压等情况。
根据具体情况，针对占压的处理方法主要有三个方面，一是解决早期管线占压场所，需由政府牵头，安监、消防、规划、燃气主管、城管执法、所在办事处、社区各部门分工负责。经过集中处置，能够取得一定效果，但目前看，力度不大，效果不明显。二是加强管网巡视力度，杜绝新增管线占压情况。三是对已形成的占压燃气设施建筑物，分类建立台账，制定监控措施，加强巡视管理，确保管网运营安全。
鉴于管线占压带来的燃气隐患不容忽视，解决难度较大，建议政府能完善制度，构建长效机制。各级部门如城乡建设局、房管局、规划局、质监局、公安局、安监局要建立燃气管道管网安全管理联席会议、信息沟通、应急救援联动等制度，定期通报相关情况，研究解决有关问题。推进燃气管道安全管理工作的规范化、制度化和经常化。
管线项目蕴藏巨大商机
目前，非公经济对国民经济增长的贡献率正在加大，从十八届三中全会的深化改革到四中全会的依法治国，其实都为非公经济发展创造了良好的政策环境。例如依法治国理念对于民营企业的投资决策十分关键。法治不健全，民营企业的投资将存在巨大风险，如果投资基于很大的不确定性，后果十分可怕。
2005年以来，从国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的“36条”到2010年的“新36条”，政策方向逐渐清晰。2014年2月，国家能源局出台了《油气管网设施公平开放监管办法》，对于非公经济在油气领域的发展也有着十分重要的意义。
在油气管道方面，管线投资规模相对较小，投资可控。在管线项目中，其实存在很多投资机遇。其中，区域性管线就有很好的前景，特别是煤层气管线潜力较大。因为煤层气企业，特别非公经济的企业，自身投资能力相对较小，也不愿意进行管道建设。此外，当前生物质项目也潜藏巨大发展潜力，这其中也有许多与管道相关的基础领域，这都为民营企业投资管道创造了机会。
发挥互联网优势推进管道融合创新
2003年起，以提高管道安全为主要目的，国内陆续开始数字化管道建设。随着管道运营商管理精细化需求的扩展，数字化管道成为管道建设的重要目标之一。初期的数字化管道，主要是以完整性管理为主要内容，同时附加部分信息展示和基础业务管理。由于缺乏数据标准和科学的管理方法，没有形成针对数字化管道的统一认识和标准。2011年底，基于管道全生命周期的数字化管道概念被提出，主要的思维方式是以设计为源头形成数据链条，建立统一的“管道数据模型”，实现管道从规划到报废的全业务、全过程信息化管理。
中国管道行业经历了近15年的大规模建设，覆盖全国的管网框架基本形成，行业热点已逐步由工程规模型建设转向管道安全、环保、效能、智能化等创新管理领域。管道行业在市场驱动下，已经逐步向“互联网+”演进。在此过程中，中石油管道产业链以业务能力提升和数据资产积累作为主要目标，组织实施了管道全生命周期管理，形成与管道实体相对应的数据资产。以此为基础，逐步普及业务的数字化。吸收互联网开放共享特性，创新系统架构，构建扁平化业务流和数据流，形成管网大数据，促进业务融合，提升业务能
