今年6月30日,国家发改委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,其中,将“石油、天然气(含煤层气,油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作”这一规定取消,自7月30日起施行。
上游准入的放开,是我国油气行业发展的重要转折点。此次开放再加上管网改革,标志着我国整个油气产业将全面开放,国企、民企、外企三方在油气全产业链上的竞争新格局将逐步形成。本版今日专题解读此次改革的意义、影响,分析石油企业面临的挑战和机遇,敬请关注。
今年以来,油气上游改革、市场开放提速,对我国能源安全、油气全产业链有着怎样的意义?对外企、民企和国有油气企业将带来怎样的影响?本报记者近日专访国家发改委价格监测中心高级经济师、能源价格委员会专家刘满平博士。
记者:回顾我国油气改革历程,总体呈现怎样的特点?
●刘满平:油气产业分上游油气勘探开发环节、中游管网运输储存环节和下游终端环节。由于不同环节业务特性不同,我国油气改革呈现“循序渐进”的特点,总体上以下游改革开放为主。下游主要有炼油、成品油批发、仓储和零售及天然气销售等业务。其中,炼油产业及天然气销售尤其是地方燃气开放最早,目前已形成由大型国企、地方企业、民营企业、外企构成的多元化市场竞争格局。成品油批发、仓储改革在2013年后加速推进,目前已有40家地方炼厂获得原油进口“双权”。2018年我国炼化行业和成品油终端市场、加油站全面向外资放开,一些跨国大石油石化公司已着手在华独资建设大型炼化装置。
相比下游,中游和上游的改革开放相对较慢。其中,上游因涉及国家油气资源和矿业权,与能源安全密切相关,此前我国一直持谨慎态度,这次开放再加上中游管网改革,标志着我国整个油气产业将全面开放。
记者:此次开放有何意义?
●刘满平:主要有三个方面的意义。一是为外资进入油气勘探开发降低门槛、放宽限制,有利于加大上游领域的对外合作力度,创新能源合作方式,提升国内油气勘查开采的技术水平和质量效率。如国外非常规油气勘探开发技术较强,可以引进提升国内技术水平。二是油气勘探开发属于竞争性业务,通过营造公平开放的准入环境,引入多市场主体包括外资参与,可以增强市场供给力量、增加资金投入,国内油气自给能力将提升。三是促进油气行业特别是上游生产环节的市场化改革进程,发挥市场在资源配置中的决定性作用,提升整个行业的效率。
记者:政策落地还需配套怎样的措施?
●刘满平:其实,在此次放开限制前,外资在开采领域和中资油企开展的合作项目并不少。例如,鄂尔多斯的致密气开发项目有道达尔参与,四川高含硫气田开发项目有雪佛龙加盟,四川页岩气开发项目有BP、壳牌助阵,渤海海上油田项目则有康菲参与。但这些合作基本是外资以产品分成的模式参与,没有真正独立承担油气田勘探开发。
实行放开新政后,由于外资在上游特别是海上油气勘探领域具有相对竞争优势,理论上讲,外资石油企业有望独立在中国开展油气田勘探开发。但现实中,还需要一些配套措施,如油气探矿权和采矿权出让与流转的操作细则、管网真正独立和第三方公平开放、矿产勘探资料信息共享、价格机制改革等,上游市场才能真正实现市场化。
记者:油气改革在上、中、下游市场分别有哪些重大动作?
●刘满平:按照中共中央、国务院2017年发布的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》要求,新一轮油气体制改革正在全面启动,全产业链改革正加速推进。上游勘查开采领域将在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。中游将成立国家油气管网公司,推进干线管道独立、管输销售分开,干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公正公平开放。下游将加大天然气市场开发培育力度,促进天然气配售环节公平竞争,建立多层次储备体系,保障供应。
记者:油气市场开放,对外企、民企和国有油气企业将带来怎样的影响?
●刘满平:油气市场开放将更大力度吸引外资和其他社会资本进入油气领域,增加了外企、民企进入油气全产业链的机会。对现有国有油气企业来讲,既有挑战又有机会:挑战是现有石油央企的市场主导地位和盈利能力将被削弱;机会是油气全产业链的深入改革将带来油气业务的新一轮增长,进而推进国内油气产业发展,现有石油央企也将从中分得一定的蛋糕。
未来石油央企可加强“四个合作”。一是改变各自为政、画地为牢的状况,加强国内石油公司之间的合作,这有利于我国油气行业发展,这方面已经在实践。二是加强与国际石油公司的合作,实现优势互补、风险共担。油气产业是资本密集型、技术密集型行业,伴随高收益和高风险,国际石油公司具有技术和资金优势,中资油企具有人才和资源优势,两者合作可以实现优势互补。而且,多元投资主体参与,可以实现风险共担,增强勘探开发效果。三是加强产业下游的合作。油气产业除了中间管网属于自然垄断环节业务,其上游、下游均是竞争性业务,加强产业下游的合作有利于增加效益。四是加强非油气业务的合作。随着我国能源转型力度加大,以风能和太阳能为代表的可再生能源对油气行业的冲击越来越明显。未来中资油企不能仅做油气行业的“守护者”,而应该加强非油气业务的合作和业务拓展,向综合能源服务商转变,争做能源转型的中间力量。
链接
我国油气勘查开采准入限制逐步放开
2014年6月
习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略,引领我国能源行业发展进入新时代。
2017年5月
中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,提出完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力。在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。
2019年3月
国务院印发《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》,“石油天然气(含煤层气)对外合作项目总体开发方案审批”这一行政许可事项取消,改为备案。
2019年3月
十三届全国人大二次会议批准2019年国民经济和社会发展计划。计划提到,今年“放开油气勘查开采准入限制,积极吸引社会资本加大油气勘查开采力度”。
2019年6月
国家发改委和商务部发布新版《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,删除了“石油、天然气(含煤层气,油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作”的内容。
