12月9日,国家石油天然气管网集团有限公司(下称“管网公司”)在北京成立,标志着我国石油天然气体制改革迈出重要一步,将对我国油气行业产生深远的影响。
然而,有业内人士表示,成立仅仅是个开始,管网公司要真正发挥预期效应,推动油气行业更深层次的改革,仍有四大问题亟需解决——如何提高服务能力和水平,如何处理与城市管网的关系,如何平衡好效益与保供职能,如何加强监管。
认准服务功能
实现“一管多用”
“管网公司成立的目的就是为了提高国家公共服务的能力和水平。”中国能源投资协会能源专业委员会副会长曾兴球表示。
国家管网公司有关负责人表示,管网公司的主要职责是负责全国油气干线管道、部分储气调峰设施的投资建设,负责干线管道互联互通及与社会管道联通,负责原油、成品油、天然气的管道输送,并统一负责全国油气干线管网运行调度,定期向社会公开剩余管输和储存能力,实现基础设施向所有符合条件的用户公平开放等。推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系。
国家管网公司并不参与上游资源和下游市场的竞争性交易。在曾兴球看来,必须强化管网公司的服务功能,向上游勘探开发领域开放,适应我国已经形成的天然气、煤层气等多气源供应格局,真正实现管网集约输送,提高资源配置效率,推动建设公开、公平、公正的石油天然气市场。
曾兴球说,要破除管道公司归属企业的观念,强化国家所有的理念。国家管网公司既要实现保值增值,又要保供增供,我国也不可能像美国一样建立庞大的管网体系,只有认准管网公司的功能定位,实现“一管多用”,才能提升输送效率。
省级干线管网并入国家管网
减少“层层盘剥”
目前我国约有21个省份组建了30多家省级天然气管网公司,国家管网成立运营后如何处理与城市管网的关系,也是业界关注的一大焦点。
国家发展改革委价格监测中心高级经济师刘满平指出,按照“上游供气商能否与下游用户直接交易”以及“区域管网建设运营是否为特许经营”的区别来划分,主要包括以下三种类型:以浙江为代表的“统购统销”模式,以广东为代表的“允许代输”模式,以江苏为代表的“开放型”模式。
三种模式中,最具争议的是“浙江模式”。目前浙江气源主要有西气东输、川气东送,还有来自海上的LNG ,管道气主要是来自过路气。然而,一些输气管线本就经过某些地区,但却在分输站几米之隔,又设有浙江省、市门站,天然气必须通过省市管网,绕道送达一些用气地区,舍近求远,最终消费者承担的天然气价格是经过“层层盘剥”的高价天然气。
记者就曾现场见过,在杭州萧山区三联村,中石油西气东输二线分输站与浙江省公司联络站、杭州市门站、城燃接收站,四级站点几乎“背靠背”,相距也就1公里左右。
浙江一位城市燃气公司相关负责人给记者举例说,中石油的管道气如果给浙江省含税价格2.19元/方,经过省管网的加价至2.76元/方,再经过市级管网公司加价0.1-0.2元/方,实际到达终端城燃公司的价格达到2.86-2.96元/方,而这个价格又由省市两级价格管理部门限定,亏损由城市燃气公司承担。
曾兴球说,未来国家和省级天然气干线管网,压力在4兆帕以上的管网或将会合并,其他地市级支线管网就暂归入地方,实行统一定价。目前,有些省份已表示主动愿意交出管网。长期看,肯定会减少中间环节,天然气价格会呈现降低趋势。
与城市管网的纠葛更多体现在利益方面。对于价格如何执行,中海油经济技术研究院综合规划资深工程师许江风表示,应强制实行国家和省级统一价格。
处理好服务与盈利关系
降低管输成本
国家管网公司的成立打破了原有的利益分配格局,如何平衡好效益与保供职能?平衡好各方主体利益?
12月10日,中国石油和中国石化分别发布公告,尚未就可能注入的资产与国家管网集团达成协议。由于管网资产都在“三桶油”上市公司,如何剥离,如何保障股东利益等问题目前都尚未明确。
从国家管网公司的定位来看,其收入来源主要是管输服务费。
如何平衡效益与保供的关系?在一部分专业人士看来,这是技术操作层面的问题,要从体制机制的层面予以统筹。比如,现有西气东输管道气基本都是亏损,以前都是企业承担,未来会不会因为价格倒挂,影响保供积极性,都需要重新考虑。
“作为企业不能不赚钱,但要处理好盈利和服务的关系,核心是服务,降低管输成本,扩大服务面,让老百姓用得起气。”曾兴球说。
对此,中国石油经济技术研究院国家高端智库首席专家王震也表达了类似观点:“国家管网公司的成立是为了促进行业持续有序发展,改革的目的是让蛋糕越做越大,既能推动管网建设运营,又能降低管输价格,让用气更有保障,价格更能承受。”
立法与专业化监管结合
多重监管机制并行
“给谁输,不给谁输?输小公司的,还是大公司的?会不会只有在管道‘吃不饱’的时候,才会输富余的油气,稍微有点紧张都不会求别人输气吧?这些可能都会是问题。”一位不愿具名的石油公司内部人士向记者道出担忧。
刘满平分析指出,管网公司成立后将之前从属于各家企业的管网业务统一归属一家公司,垄断性质更为明显。管网公司可以独立决策管网的投资建设、气源的调配、扩张收购等业务。这就要求政府必须加强对管网公司的监管。
由于我国天然气价格由国家发改委制定,已形成相对完备的价格监管体系,因此准入和运营方面的监管备受关注。
另有业内人士指出,从公司名称上看,冠以“国家”字样,未来可能会承担一些政府行政职能。
在此情形下,如何保证管网公司真正做到公开、公平、公正、效率。自然垄断的集中管网输配体系,已面临监管缺失的问题。
从发达国家油气管网的管理经验来看,油气管网不论采取何种经营模式,都受到政府的大力支持和严格监管,配有相对完备的法律法规和政策监管体系。比如,美国执行联邦与州两级层次鲜明、职责清晰的管理体制。监管机构独立于政府,并具备司法审判功能,对油气管网建设、运营、准入、安全、环保、运输价格和服务等行使审批权和独立监管,从而确保政府能源政策的落实。
而目前我国相关现行法律只有《石油天然气管道保护法》,对于管网监管无法可依。
曾兴球指出:“必须加快建立统一配套的监管体系,由政府主导,企业参与。政府相关部门必须提前考虑,建立相关法律法规,既要防止‘九龙治水’,也要杜绝‘龙多不治’。要明确监管主体、监管内容、监管流程、监管标准。”
对此,中国石油大学(北京)教授刘毅军则提出:“随着国家管网逐步正式运营,应建立专业化监管的系统,为其安全可靠运营提供更完备的监管。”
