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成品油价格能不能全面放开?中国石油、中国石化可能出现不适应性

日期:2020-06-11    来源:瞭望智库  作者:董秀成

国际石油网

2020
06/11
11:45
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关键词: 国际油价 成品油价格 成品油市场

国内油价新一轮调价窗口将在6月11日24时开启。

今年以来,随着国际油价持续下跌,国内成品油零售限价已经历10次调整,其中7次搁浅,3次下调,国内多地汽油价格进入“5元时代”。

笔者认为,成品油价格完全市场化时机已成熟。

*就国内发展而言,随着全面复工复产的进行,推进成品油价格市场化改革,有利于缓解“促内需,稳增长,保民生”的压力。

*从国际环境来看,国际油价持续低位运行,推进成品油价格市场化改革,可能遇到的阻力、成本及风险相对较小。

那么,改革应如何推进?

成品油定价市场化,是否意味着汽、柴油价格将频繁发生波动?

1  成品油定价渐趋市场化

随着我国经济社会的快速发展,能源领域市场化改革稳步推进,成品油定价市场化作为其中最重要的一环,通过不断完善机制,总体实现了与国际接轨。

从1998年到2008年,成品油定价实现了从“完全计划”到“计划、市场相结合”的成功转变。

从2008年到2018年,成品油定价的市场化程度进一步提升:

*2008年11月25日,国家发展改革委牵头拟定并获批的国内成品油价格形成机制改革方案首次公布,主要内容是将成品油零售基准价格允许上下浮动的定价机制,改为实行最高零售价格,并适当缩小流通环节差价;

*2013年3月26日发布的《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》则缩短了调价周期,将成品油计价和调价周期由22个工作日缩短至10个工作日,并取消上下4%的幅度限制;

*2016年1月13日,为缓解油价大幅下跌对国内市场的影响,保障国内能源长期安全,国家发展改革委对成品油价格机制进行了完善,设置了40美元每桶的调控下限和油价调控风险准备金。

按照油价调控风险准备金征收管理办法的规定,油价调控风险准备金纳入一般公共预算管理,统筹用于节能减排、提升油品质量、保障石油供应安全。

以上改革历程表明,成品油定价是逐渐趋向于市场化的,表现为三大主要特征:

首先,调价周期逐渐缩短;

其次,挂靠油种的代表性进一步增强;

第三,还有一个巨大的进步——国家发展改革委不再利用行政手段干预根据国际原油价格测算出来的成品油价格,完全以测算值为准,不进行公布前的人为调整。

当前,国内成品油领域市场主体多元化,原油使用权与原油进口配额全面并轨,市场化改革正加速推进。

2019年11月,国家发展改革委网站发布《中央定价目录》(修订征求意见稿),公开征求社会意见。其中提到,成品油价格暂按现行价格形成机制,根据国际市场油价变化适时调整,将视体制改革进程全面放开由市场形成。该表述为成品油价格全面放开确定了一个基本前提。

2  成品油内贸市场存在两个世界

值得注意的是,税费在成品油价格中占比不小,其中,消费税比重接近零售价格1/3。我国执行炼厂出货环节征收消费税,汽柴油消费税金额较大,同时国内消费税属于中央税,由国税部门征收,地方积极性不高,消费税往往成为偷漏税重灾区。

长期以来,我国成品油内贸市场存在两个世界:

一个是以“四桶油”为首的国企及合规经营企业,税收方面应缴尽缴,规范出票,利用加油站网点终端优势实现利润;

另一个则是一些非合规经营企业,出厂的成品油基本不开汽柴油发票,还有的通过进口相关品类调和料规避税收,企业通过税收漏洞获得非对称竞争优势。

国际油价相对高位时,“四桶油”一体化竞争优势下,整体调节空间大;国际油价低位运行时,尤其是前期保能源安全时,已在上游投入重金的“四桶油”,将面临合规合法经营的下游无法有效补充现金流的困境。

近期,国际油价已跌破每桶40美元的调控下限,自3月18日以来,我国开始执行国内汽柴油价格“地板价”政策。同时,按照2016年发布的油价调控风险准备金管理办法,国内炼油企业应计提并缴纳风险准备金。

【注:按照2016年国家发展改革委发布的成品油价格形成机制,国内成品油价格调控设“天花板价”和“地板价”。其中调控上限(天花板价)为每桶130美元,下限(地板价)为每桶40美元。】

在汽柴油价格“地板价”限制下,沿海调油料套利进口窗口打开。一方面,全球疫情爆发,需求急剧下滑,国内成品油出口出路受阻,转销国内;另一方面,海外轻循环油、混合芳烃利用税制漏洞,大举进入国内市场。

以往,国家发展改革委公布的是汽柴油的最高零售价,国内汽柴油的批发价格常常与之背离,是国内市场供求关系的晴雨表。但是,2016年引入的“地板价”原则及配套的油价调控风险准备金政策,“四桶油”不打折扣完成风险准备金缴纳,而非合规经营的地方炼厂因不开汽柴油发票,无法征收风险准备金。

这使得“四桶油”炼厂处于竞争劣势地位,市场份额被逐渐侵蚀,下游不能反哺上游,“地板价”保护国内上游产能的政策初衷落空。

受新冠肺炎疫情在国内外肆虐影响,我国PMI创出历史新低并大幅波动,“六稳”压力显著增大,尤其是公路运输、柴油消费均大幅下降,而油费(燃油成本)占货车综合运营成本的40%以上,柴油消费税综合成本在油价中占比高达40%。

这既是公路物流运输成本的主要负担,对疫后恢复经济增长极为不利;也因巨大利润空间导致成品油消费税偷逃行为屡禁不止,造成国家税收大量流失;更是影响货车司机(中低收入)群体收入的重要因素。

3  完全市场化时机已成熟

当前,从国际环境看,新冠肺炎疫情冲击下,国际低油价时代持续时间可能不短,市场供需宽松,之前过分强调石油的战略属性而忽视其商品属性的论调逐渐减弱,为成品油定价市场化提供了良好的外部条件——推进改革可能产生的阻力、成本及风险会相对较小,是推进我国成品油价格机制市场化改革的好时机。

随着全面复工复产的进行,推进成品油价格市场化改革,有利于缓解“促内需,稳增长,保民生”的压力。

从国内环境看,我国成品油市场具备了“三化”特征:

一是价格调整常态化。

成品油价格调整已经不是一个社会敏感问题,2016年1月,国家发展改革委进一步简化了成品油调价操作,不再印发调价文件,而是以信息稿形式对外发布调价信息,这个信号说明,无论是政府、媒体,还是居民,都已经逐步将成品油价格变动当作了一种正常的市场行为。

二是市场主体多元化。

炼油产业除了原来的中国石油、中国石化,还增加了中国海油、中国中化、中国化工等央企,以及一大批独立炼厂,而且很多独立炼厂已经获得了原油进口和使用权。主体多元化带来了成品油的油源多元化,为市场竞争打下了良好基础。

三是竞争常态化。

当前,炼油行业产能过剩已成不争的事实,导致成品油市场竞争加剧,近几年来,中国石油和中国石化也相继打起了价格战,压低汽、柴油零售价格,甚至远低于国家发展改革委的指导价,让指导价部分地失去了存在的意义。

因此,改革推进至当前,成品油定价市场化已经具备了充分条件,放开价格的时机也基本成熟,需要国家加快改革进程。

4  市场化并非放任价格波动

我国应考虑利用上海石油天然气交易中心与上期所国际能源交易中心合作建立现货、中远期以及期货相结合的成品油市场价格体系,与已上市的上海原油期货配合,共同提升我国石油定价权与话语权。

成品油定价市场化之后,现行的价格指导机制作废,但并不是说政府可以放任汽、柴油价格随意波动。

从理论上讲,价格放开模式有两种:

其一,政府出台相关规定,在极端情况下,比如出现重大自然灾害导致市场供应紧张的时候,会实施油价干预政策。正常情况下,则不再对价格实施管制或指导。

其二,政府事先设置一个合理的价格区间,只要成品油价格没有超出这个区间,便不进行干预,超出区间则要实施必要的干预。

从改革的角度看,第一种模式更好一些。因为如果选择设置价格区间,这个区间如何确定,又该如何进行调整,都需要设计复杂的运作机制。

在成品油价格放开同时,建议将成品油消费税适当调整,从中央税调整为中央和地方共同分成税种,提高地方征收积极性,确保消费税应收尽收,企业公平合规竞争。

在此基础上,制定成品油税价调节机制,维护价格基本稳定,调节实际消费价格水平。当价格较高时,降低燃油消费税,减轻消费者的成本负担;而当价格较低时,提高燃油消费税,增强其他替代能源发展的动力,以利于国家能源转型和结构调整目标的实现。

还有一个与成品油定价市场化息息相关的改革,便是成品油进出口贸易体制改革。

目前,我国对成品油实行进出口配额管理。建议成品油进口逐步完全放开管制,以拉平国内价格与国际价格。在出口方面,建议彻底放开,利用我国先进炼能争夺周边国家的成品油市场。

本轮油气体制改革的重点之一是将炼厂项目的审批权限下放到省,随着原油进口配额放开,成品油的出口配额完全放开应提上议事日程。

5  企业可能会出现短暂的不适应性

虽说改革的条件已经完全具备,但是,若真正实现了成品油定价市场化,很多企业可能会出现短暂的不适应性。

首先是以中国石油和中国石化为代表的大型石油国企。

当前,这些企业仍旧按照比较传统的计划模式来组织生产,每年年初制定生产计划,原油从哪个油田运到哪座炼厂,成品油从哪座炼厂进入哪个地区的销售公司,以及每个环节的数量,都有明确的规定。虽然国家发展改革委早在2008年的改革中便取消了对成品油批发价的限制,但是在计算零售价的过程中会形成一个“原油价格+加工成本+税金”的“准批发价”,石油企业目前仍然以此价格为准,将内部炼厂的成品油卖给内部的销售公司。

一旦成品油定价市场化,价格波动有可能导致销售公司售油量减少,向上游传导,便会导致炼厂成品油“憋罐儿”,进而影响到油田出油。

因此,成品油定价市场化之后,这些石油巨头的整个营销模式都需要进行调整,寻找一种更具灵活性的市场运行模式。

一些民营油企也会受到影响,尤其是主营成品油批发仓储业务的企业。

原因在于,这些企业善于投机,按照现行的政府指导定价机制,从国际油价变化到国内成品油价格调整存在一个时间差,而且企业比较容易判断这个时间差内油价的涨跌,预判每一个调价节点的政府决策,进而决定是囤积还是抛售,进行套利。

国家发展改革委将成品油价格调整周期从22个工作日缩减到10个工作日,已经对这种经营模式形成了一定的冲击,未来价格完全放开之后,价格预测难度必然大幅度增加,这种经营模式也注定会消亡。


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