本文着重介绍了日本能源政策的演进与构成，并通过对日本能源政策进行横向和纵向的比较分析，试图展现出战后日本能源政策全景，进而揭示出日本能源政策的发展轨迹，解析其能源政策中科学的、有利于能源中长期有效使用的举措，以及对中国能源政策制定的借鉴作用。
一、日本能源政策的历史回顾
（一）第一次石油危机前的能源政策
第一次石油危机以前的日本能源政策，大致可以分成两个阶段，即战后复兴时期和高速成长期。在战后复兴时期的煤炭作为主要能源发挥了极大的作用，在之后的高速成长时期，为了应付激长的能源需求，从中东地区进口的石油成为了主要的能源来源。
在战后复兴时期（1945～1962年），根据所采取的为确保煤炭和钢铁的增长而优先对这些行业的人力物力财力的保证的“倾斜式生产方式”（1946），确立了“官民一体”的煤炭增产体制，从而使日本经济从战后的荒废中恢复了过来。之后，为了应对“朝鲜战争”结束后的煤炭不景气而推行煤炭产业合理化，维持了以煤炭为主要能源供给的“煤主油从政策”。
在经济高度成长时期（1962～1972年），由于有低价且稳定的能源供给做支柱，能源供给实现了从煤炭到石油的转换。具体来讲，就是在确保推进石油产业合理化的同时，从确保石油产品安全供给的观点出发实施消费地精制的原则，将石油精制能力和石油生产计划等置于政府的监督之下，从而实现石油产业的健全发展。值得一提的是，1962年石油首次超过煤炭成为日本能源消费的第1位。
（二）第一次石油危机后的能源政策
1．第一次石油危机后的紧急能源对策
第一次石油危机使日本经济发展和国民生活受到严重冲击。为应对冲击，日本政府在设立国民生活安定紧急对策本部的同时，通过了《石油紧急对策纲要》，并且展开了消费节约运动、石油电力的节省使用等活动，努力挽回局面。在国际上，1974年日本参加了在美国倡导下成立的包含了当时世界主要石油消费国的“国际能源组织”。同年，该组织制定“国际能源协议”（IEP），并将“国际能源组织”设置于OECD之下。根据IEP规定，为了加强紧急时期能源的自给能力，各国有义务储备为前一年平均净进口量如90天份的石油，并制定包括紧急消费消减措施在内的紧急时期石油融通制度。对此，日本政府在1975年开始实施《石油储备法》，制定了90天储备增强计划，在1980年底，由石油精制元卖公司等民间石油义务储备者实现了90天的储备目标。
2．重视能源的安全供给
在经历了第一次石油危机带来的能源供给不足的冲击以后，日本政府开始重视如何实现能源的安全供给，着重改变当时处于极为脆弱状态的日本能源供给结构。具体来讲有以下4点措施：（1）减低对石油的依赖程度、实现非石油能源共多元化；（2）确保石油的安全供给；（3）能源节省的推进；（4）新能源的研究和开发。其中关于新能源的开发这一中长期的课题，在1974年制定了以2000年为目标的“阳光计划”，旨在经过数十年的努力，努力开发新型环保能源技术，从而部分解决日本能源的需求问题。
3．实施关于电力能源开发的电力能源三法
在日本经济高度成长时期，对电力的需求就以年平均10%的速度在增长，即使是第一次石油危机以后，年平均增长率几乎也在4%至8%之间。因此，如何满足如此快速增长的电力需求成为日本政府亟待解决的一个重要课题。但是，出于对发电站的建立的危险性和公害的考虑，各地居民对于发电站的建立采取抵制态度，发电站的建立困难重重。为了使发电站的建立能源顺利实施，日本政府在1974年出台了旨在提高发电站建立地区的福利的“电力能源三法”。通过种种措施的实施，最终使得日本核能发电站的建立大幅度发展，在一定程度降低了日本对石油的依赖程度。
（三）第二次石油危机后的能源政策
1．石油替代能源法的导入
在第一次石油危机以后就积极推进能源安全供给的日本政府，在第二次石油危机以后，更加注重这一工作。在这种情况下，日本政府于1980年制定了《促进石油替代能源的开发和导入的相关法令》即《石油替代能源法》，以此为基础，同年日本政府内阁通过了《石油替代能源的供给目标》。另外，为了综合促进大型的石油替代能源的技术开发，同年还设立了新能源产业技术综合开发机构（NEDO）。
2．能源节省对策的演进
在通过石油危机认识到能源节省的重要性的同时，日本政府开始从法律制度的完备等各个方面推进能源节省政策。在法律完备方面，于1979年制定了《关于能源使用合理化的法令》即《节能法》，主要措施包括（1）调整产业结构，限制或停止高能耗产业发展，鼓励高能耗产业向国外转移；（2）制定节能规划，规定节能指标；（3）对一些高能耗产品制定严格的能耗标准等。同时协助推进民间机构能源节省技术的研究开发。使日本在能源的高效实用方面达到了世界的先进水平。
（四）广场协议以后的能源政策
在经历了两次石油危机以后，日本政府确立了以确保石油的安全供给、促进石油替代能源的开发导入、推进能源节省政策为支柱的综合能源政策体系。而随着国际原油价格下跌的新形势的到来，如何确保能源供给的“安全和成本的最佳平衡”成为推行能源政策中的新的课题。特别是1985年的广场协议以后，日元的不断升值，使出口贸易大国的日本从提高本国产品市场竞争力的角度出发，更加重视降低能源成本的课题，并采取了一系列的规制缓和措施。
20世纪80年代后半期，随着日本国民生活水平的不断提高，民生部门及运输部门的能源消费也大幅度提高，进一步显示了确保能源安全供给和推进能源节省政策的重要性。
二、20世纪90年代以来日本能源政策变化的新动向
（一）强化能源特别是石油安全供给战略
20世纪90年代以来，伴随海湾战争、伊拉克战争引发的中东地区的动荡局势的展开，国际市场油价的起伏跌宕，石油储备在能源安全中的地位更显重要。日本政府通过对进口原油和成品油的征税所设立的石油专用账户解决石油储备的巨额资金，到目前为止，日本政府已从国家预算中支出近两万亿日元用于国家石油储备项目。为扶持企业建立为完成石油储备而新增的石油储备设施，日本政府对企业进行必要的财政金融支持。但由于石油储备设施的建设和维护需要大量资金，给参与民间设备公司带来了沉重的负担，从1993年起，日本政府重新调整了民间储备目标值，使其维持在70天的使用量。直至2004年4月，日本的储备达到8899万千升，可用169天，其中国家储备4844万千升，可用92天；民间储备4055万千升，可用77天。
作为一个能源贫乏，99%以上石油消费依靠进口的能源需求大国来讲，能源安全的另一大课题，就是重视同能源出口国的关系，实现能源进口的安全，因此日本政府在进行石油储备的同时，也重视能源进口的多元化。长期以来日本严重依赖中东地区的能源进口，从沙特阿拉帕和阿联酋的原油进口量就高达日本原油进口总量的65%。但是中东地区的不稳定局势和全球石油需求的极大增长，促使日本力图实现石油进口的多元化，减少对海湾石油的依赖。从20世纪70年代末起，日本增加了从印度尼西亚、中国和墨西哥俄等国的石油进口，曾使日本对中东地区的石油依赖程度一度下降到67%左右。但是进入90年代以来，中国从石油出口国一跃成为石油进口大国，印度尼西亚、墨西哥等国随着自身的经济发展对能源消费量也在不断增大，因此，寻求新的能源进口源对日本的能源安全供给至关重要。为此，日本政府采取了一系列经济、外交努力，不仅在中东，还在北美、亚太地区、俄罗斯和非洲等地积极参与石油天然气的开发。首先，日本在对中东政策上一改20世纪70年代以来的对阿拉伯国家“一边倒”的政策，采取“平衡”外交，重视在阿以问题立场上的中立，改善同以色列的关系，追随美国在中东的政策，在1992年海湾战争时期，日本为美国买单130亿美元，2003年美对伊拉克进攻以后，日本为得到在中东石油的一定的发言权和利益均沾，派出舰队前往海湾对美国的“反恐倒萨”运动进行支援。但是并非所有时刻日本同美政策都保持一致，在伊朗石油开发问题上，日本就不顾美国对伊朗的“封锁”，在2004年初与伊朗签订开发伊的阿扎德甘油田协定。在非洲，日本早在2000年就启动了“石油非洲战略”，在2003年东京举行的第三届非洲开发会议上，日本首相小泉纯一郎表示在今后5年将无偿向非洲提供10亿美元的援助，同时保证放弃在非洲的30亿美元的债券，日本企图通过经济支持拉近与非洲的关系获得非洲大量潜在能源的开发权。在远东地区，日本经济产业省提出“里海石油战略”旨在加强和环里海地区各国的能源合作。重视同俄罗斯能源的合作，在远东石油输出管道铺设方面同中国展开激烈的争夺。
（二）政府介入能源进口战略的形式转变
可以说，20世纪五六十年代的日本经济与当时的廉价石油供应密不可分，而70年代的石油危机中中东地区阿拉伯国家采取的“减产禁运”政策使自顾不暇的欧美石油跨国公司单方面大幅度消减对日供油，进而使当时严重依赖欧美石油跨国公司石油供应的日本受到连锁波及。为了减少能源供应的风险，日本更重视境外石油开采权的取得。作为资金要求高且收益期较长的石油开发事业，没有政府的资金技术的支持是不行的。因此，日本长期以来就注重对石油开发的支持。力图使日本从单纯的能源进口、消费国的地位变为石油开发国。早在1958年日本就设立了阿拉伯石油公司，负责从中东地区获取石油开发权，并通过与沙特建立合作获取了海夫吉海上油田的开采权益。根据1967年的《日本公团法》建立的日本公团（JNOC）不仅积极实施国家石油储备战略，同时对参与国外油气勘探开发的日本石油公司进行资助。直至1999年底，日本企业获得的份额油已占全国进口总量的15%。
政府通过日本石油公团对石油公司的资助过于包揽，即不管其是否真正发现了石油均给与资助。而这种做法又被证明是低效和代价高昂的。据最新报告显示，266家从日本石油公团接受资助的企业中154家已经破产，剩下的112家公司中只有13家没有因负债陷入困境。
对此，日本政府决定国家石油储备将由国家直辖管理，废除现行的国家石油储备公司（8家），石油储备集体的具体业务的操作将由民间运营。即将油气勘探开发业务让民间资本去经营，同时将石油储备转为国家事业紧抓不放，实现政企任务的明确分工。据此，我们可以看出日本政府的能源政策目标是：（1）相关石油开发公司资助实施开发业务；（2）政府实施积极能源外交；（3）独立行政法人进行战略性支援的三位一体的机动的综合性能源战略。
（三）能源领域的规制缓和与市场化
随着经济全球化的加深，在能源领域的成本降低对于提高本国在国际上的竞争力有极大的帮助。对此，日本政府采取措施，通过一系列的规制改革促进能源领域的市场化，以期建立一个低成本高效率的能源供给系统。
日本政府在能源领域方面实施了一系列的规制缓和。如在1996年通过废除《特定石油制品进口暂停措施》实现了石油进口的自由化；在2002年又废除了《石油产业法》从而实现了石油精制设备增加的自由化。在电力和天然气方面，政府于1995年实现了天然气零售部门的部分自由化并在1999年将其自由化范围进一步扩大，并于2000年在电力零售部门实现了部分的自由化。
实现能源领域的市场化，还要打破垄断性。作为公共基础设施的天然气管道、电力网络等设备具有一定的公共产品的性质，即成本投入大的同时，其投入成本并不随使用者的多少变化而变化，无序的竞争对这些基础设施进行重复建设会降低效率性。对于这种情况，日本政府倾向制订一定的规制有效的使这些领域实现市场化，适当引进的新的竞争者，避免由一家垄断的独占情况。但是在实现能源领域的市场化的过程中，也注意到由于能源问题的特殊性，即能源供给设备的整合需要较长时间；能源进口受到政府特别是能源出口国的影响较大；单纯的依靠市场来调节能源产业将会影响到能源供给安全，并会出现一定的环境问题。因此，日本政府强调在能源领域运用市场原理扩大自由化的同时，也应充分考虑到“能源供给安全”和“环境问题”。
（四）进一步推进能源多样化
减少对石化能源特别是对石油进口的依赖使日本政府能源政策的重要课题，日本政府早在70年代就走上了能源多样化开发的道路。20世纪70年代石油危机以来，日本通过各种途径发展多样能源，特别是核能发电站的建立，到目前为止，日本已建立有52座（2003年末统计）核反应堆，仅次于美国（104座）和法国（55座），是世界第三大核能利用大国，核发电已达到日本电力供应总量的35%。并且根据日本电力事业委员会1998年提出的目标，将在2010年前新建9～12个核发电站，将核电的比重提高到45%。天然气作为一种埋藏量丰富且环保的能源日益被日本政府所重视，在第一次石油危机时期，天然气的消耗在日本能源供给总量中只占2%。如今天然气在日本能源供给总量中已占13%左右。同石油一样，日本天然气能源的97%靠从国外进口。对此，日本政府从1969年首次从美国的阿拉斯加进口天然气为契机，开始了从东南亚和中东地区的天然气进口。目前从印度尼西亚、马来西亚和澳大利等亚太地区进口的天然气占其进口总量的75%。日本政府还大力推动新能源的开发。日本于1974年制定了“新能源开发计划”即“阳光计划”，致力太阳能开发利用，同时也包括地热能开发、煤炭液化和汽化技术、风力发电和大型风电机研制、海洋能源开发和海外清洁能源输出技术。此后，日本分别于1978年和1989年提出了“节能技术开发计划”即“月光计划”和“环境保护技术开发计划”。进入90年代以来，日本政府将上述三个计划合并成了规模庞大的“新阳光计划”。“新阳光计划”的主导思想是实现经济增长与能源供应和环境保护之间的平衡。为保证“新阳光计划”的顺利实施，政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中约362亿日元用于新能源技术开发。日本新阳光计划的实施，对于日本新能源的开发利用有着极大的促进作用。在日本政府的能源多样化战略下，日本能源供给结构已发生了变化，到2001年为止，能源供给中石油比重已经从第一次石油危机时期的77%下降到49.2%，天然气比重由2%上升到13%，核能达到13%，煤炭占17%，地热、太阳能等新能源达到2%。
（五）进一步推进节能化战略
石油危机以后，日本政府除了争取能源多元化以外，积极采取措施在国内开展节能提效运动，推行各种节能措施并取得良好效果。首先日本有健全的节能管理机构，日本政府部门中有专门负责节能的结构和健全的节能中介机构。其次，日本通过颁布有关法律法规来进行节能，在1979年制定了《关于能源使用合理化的法律》即《节能法》以后，日本政府又分别在1998年和2002年对其进行了修改。日本政府通过节能法来规定各产业的节能机制和产业的能效标准。最后，日本政府还通过税收、财政、金融等手段对节能进行支持。在税收方面实施节能投资税收减免优惠政策。在财政方面对节能设备推广和节能技术开发进行补贴。在金融方面，企业的节能设备更新和技术开发可从政府指定银行取得贷款，享受政府规定的特别利率优惠。具体来讲，日本产业界中重点的能源消耗企业必须提交未来的中长期能源使用节能计划，并有义务定期报告能源的使用量。随着民生部门的能源消费在日本能源消费中的地位不断上升，民生部门的节能措施也日渐重要。如就家用电器、OA设备等的能源节省基准引入了能源使用最优方式。同时鼓励开发新建筑材料，如对办公楼、住宅楼等提出明确的节能要求。在交通领域积极推进节油型汽车的研发和制造，鼓励多利用公共交通工具。
日本能源政策：演进与构成
日期：2006-10-31 来源：《经济经纬》 作者：《经济经纬》
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