1  石油特别收益金政策出台背景

    石油特别收益金是指国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收的收益金。我国执行石油特别收益金征收制度始于2006年3月，该项政策是在当时特定情况下国家调节石油开采企业利润水平的一项普通政策。根据财政部《石油特别收益金征收办法》的相关规定，特别收益金的征集对象是指在中华人民共和国陆地领域和所辖海域独立开采并销售原油的企业，以及在上述领域以合资、合作等方式开采并销售原油的其他企业。

    对石油开采企业征收特别收益金是目前国际上的一个通行做法，并不是我国的独创政策。在一些产油大国，征收特别收益金的做法比较普遍，特别是在石油价格上涨时，国家通过征收特别收益金将石油的溢价部分收归国家财政，能够在一定程度上调节社会收入分配。我国石油特别收益金实行按月计算、按季缴纳，征收比率按石油开采企业销售原油的月加权平均价格确定。为便于参照国际市场原油价格水平，原油价格以“美元/bbl”为单位计价，国家将特别收益金的起征点确定为40美元/bbl，实行5级超额累进从价定率计征，具体见表1。

    表1  我国石油特别收益金5级超额累进从价税率

    关于特别收益金的性质和用途，财政部和发改委均有明确说明。财政部在《石油特别收益金征收管理办法》中指出，石油特别收益金属中央财政非税收入，纳入中央财政预算管理；国家发改委随后在《关于调整成品油价格的通知》中也明确提出，石油特别收益金将用于对部分弱势群体和公益性行业的补贴。据此有学者认为，特别收益金构成了政府对国有企业除增值税、所得税和资源税之外的一部分“非税收入”[1]。

    2  石油特别收益金执行效果及其影响分析

    2.1  征收情况

    2006年石油特别收益金政策执行以来，以中石油、中海油、中石化为代表的国家石油公司向财政部上缴了巨额石油特别收益金。由于特别收益金的征收与油价密切相关，受2006年以来国际油价频繁波动的影响，三大石油公司上缴的年度特别收益金数量也表现出一定的波动性。2006～2008年三大石油公司上缴特别收益金情况见图1。

    图1  三大石油公司上缴特别收益金情况

    数据来源：三大石油公司年报

    2.2  影响效应分析

    特别收益金相当于一种意外利润税，其征收对政府、石油企业以及与高油价相关的弱势群体产生了一定影响。

    首先是政府财政收入受到影响，由于特别收益金上缴国家财政，因此该政策的出台有利于增加国家财政收入，这一点是不言而喻的。2006年政府对石油企业征收特别收益金以来，截至2009年底，三大石油公司已累计缴纳数千亿元的特别收益金。

    其次是涉及成品油消费的弱势群体。将特别收益金用于补贴因成品油价格上调而受影响的弱势群体，是出台特别收益金政策的目的之一。我国的经济发展水平不均衡，不同地区、不同行业对于成品油价格上调的承受能力存在差异。出于和谐发展和稳定的需要，对弱势群体诸如农民和低收入者进行补贴是必要的。但政府征收的特别收益金的使用和分配结构比较难以准确界定。

    再次是石油公司，受特别收益金开征影响最深、最直接的莫过于石油公司。该项政策出台之时，国内成品油价格与原油价格倒挂现象已长期存在，成品油价格改革滞后给石油公司经营带来较大冲击，因此特别收益金的征收对于石油公司而言无异于雪上加霜。但若换个角度思考问题，特别收益金的征收对于石油公司而言也不全是负面影响。这是因为特别收益金的主要用途之一是对受成品油价格上调影响出现生产、生活困难的弱势群体和行业进行补贴，一定程度上是为成品油价格改革创造了条件，从这一角度出发，特别收益金对石油公司经营环境的改善反而是有益的。

    总体而言，石油特别收益金征收制度的出台一定程度上改善了国民收入分配结构，政府、石油企业以及石油产品的消费群体都直接或间接地受到影响，政策影响具有广泛性和深远性。

    3  石油特别收益金政策执行的经济环境演变

    石油特别收益金征收制度作为一项政策，其产生、执行和演变一定会随着经济环境的变化而发生相应的改变。在该项政策出台的几年时间里，我国的经济环境应该说是发生了较大的变化，特别收益金政策的执行环境与当初政策出台之时也有了很大不同。目前关于特别收益金征收制度的争论很多，关注的焦点主要是特别收益金的起征点是否需要调整。如果对经济环境进行梳理，可以发现支持上调特别收益金起征点和维持甚至降低起征点的理由同时存在。

    3.1  上调特别收益金起征点的理由

    3.1.1  企业生产成本快速上升

    近几年受国内外经济形势影响，国内石油企业石油生产成本增幅较大，尤其是受国内多数老油田资源条件变差、勘探开发难度增大的影响，石油企业在石油生产过程中投入的人力、物力成本均大幅增长，且成本上升的幅度超过了油价上涨的幅度，企业的利润空间不断受到挤压，企业竞争力削弱[3]。从企业减负的角度来看，免征或者提高特别收益金的起征点，能够在一定程度上缓解石油企业生产成本过快上升的经营压力。

    3.1.2  油田企业的社会负担问题未能从根本上得到有效解决

    国有企业办社会是中国计划经济时代的产物，时至今日，依然是一个没有得到彻底解决的问题[4]。国内石油公司，尤其是中石油、中石化所属的油田分公司均面临着非生产性管理成本居高不下的难题。尽管经过改革，之前的企业办社会现象有所减轻，但时至今日改革并不到位、不彻底。地方政府在接收油田企业资产时，更倾向于接收医院、学校之类的优质资产，对于社区以及企业背负的“包袱性”负担，如退休、下岗职工的社会保障及再就业等问题解决能力有限，这些问题很大程度上还需要依靠油田自身来解决。目前的这种管理现状造成了很多由股份公司总部划拨的生产性资金被挪用，企业不仅要完成生产任务，同时还要投入大量人力物力解决非生产性问题。越是生产历史久远的油田，这类问题就越突出。受这些问题的影响，即使在目前的高油价形势下，老油田也已经无“特别收益”可言。

    3.1.3  美元汇率不断走低

    尽管在一定程度上可以说美国的经济地位正在下降，但其作为世界经济强国及世界经济领头羊的地位不会改变。数据显示，美国GDP占世界GDP的比重、美国股市市值占全球市值的比例等能够反映出美国国家综合实力的指标近几年不断下降，美元在全球的经济地位也曾一度动摇，但美元作为石油计价货币的事实估计还将持续很长时间，至少在近中期很难看到石油美元被其他货币所取代。美元虽然强势，但从近几年的表现看，美元对外币汇率不断下跌已成定势，尤其是金融危机后美国对金融业进行管制以及发行美元国债计划更进一步助推了美元贬值。比较2006年与2010年美元与人民币汇率，当时40美元/bbl的特别收益金起征点相当于当前的47.5美元/bbl。即使不考虑其他因素，仅从维持不变价格水平下的40美元/bbl的起征点出发，特别收益金征收制度也应有所改革和调整[5]。

    3.1.4  走向海外需要资金实力

    我国当前经济发展态势良好，国内生产总值已保持连续数年的高速增长，石油需求持续攀升，国内的石油生产已远远不能满足需要。在此形势下，国家制定了“走出去”的发展战略。经过近20年的发展，我国石油公司在海外已取得可喜的进展，为今后的发展奠定了基础。虽然我国石油公司经过历练，在竞争实力方面取得了不小的进步，但同具有上百年经营历史的跨国石油公司相比还有不少差距，因此树立危机意识，加快海外发展步伐依然是我国石油公司面临的重要任务。走向海外需要丰厚的资金积累，为鼓励扶持中国石油公司走向海外，政府制定了一系列措施对石油公司予以资金扶持。在此形势下，对石油公司开征特别收益金等于对石油公司“紧缩银根”，有冲淡国家扶持政策之嫌。

    3.1.5  资源税改革步伐加大了油田企业的税负成本

    国家在新疆先行试点资源税征收制度改革，实行资源税征收由从量征收向从价征收转型，此项制度的全面推行估计只是时间问题。资源税的征收制度改革将进一步增大企业的税负成本。国内很多老油田由于经营负担重，即使在70～80美元/bbl的油价水平下依然走不出亏损状态，经营压力大，在此形势下依然征收特别收益金无异于雪上加霜。

    3.2  起征点不予上调的理由

    特别收益金起征点上调属于政策调整范畴，执行的主体是政府，政府对于政策的制定和调整需要顾及的因素会有着比企业更多的考虑。具体到特别收益金征收制度改革，政府不仅要考虑该项制度的实施对油田企业生产经营的影响，同时会考虑到其他政策的实施是否会对企业形成补偿。就当前形势看，至少有几方面的因素会在一定程度上阻滞特别收益金起征点的上调。

    3.2.1  成品油价格改革

    成品油价格与原油价格倒挂在我国存在了很长时间。进入21世纪，世界经济发展迅速，国际原油需求增长速度较快，国际油价也一路高涨。但受国情限制，我国的成品油价格改革迟迟没有推进，市场化定价机制一直没有建立起来。为保护农业、交通等基础产业部门不受冲击和影响，我国成品油价格一直由政府来调控，这样石油公司的经营效益便得不到保证。但近两年情况有了很大变化，政府加快了成品油价格改革步伐，出台了新的成品油价格管理办法，进一步向市场靠拢并取得积极成效。

    成品油价格与国际接轨的衡量标准，应该是国内成品油出厂价与进口成品油到岸完税价这两个环节的价位从流通角度看具有可比性。图2数据显示，我国执行新的成品油价格管理办法以来，国内成品油(主要是汽柴油)出厂价已与进口汽柴油到岸完税价基本一致了，该结果的出现与2008年发生的金融危机导致原油价格大幅下跌密切相关。至少在目前看来，国内外成品油价格已经接轨。成品油价格接轨有助于石油公司走出政策性亏损的泥潭，经营形势会随之好转。从近两年的经营情况看，中石油、中石化年度经营业绩已有好转，尤其是中石化的经营取得了较大程度的改善。今后的成品油价格改革很有可能在继承已有成果的基础上继续向市场化定价方向迈进，这一点对企业来说是有利的。成品油价格改革以及由此带来的石油公司经营业绩改善，很有可能成为政府不予上调特别收益金起征点的理由。

    图2  我国汽柴油进口到岸价和国内出厂价

    ―-―柴油到岸完税价；……国家公布柴油出厂价；—汽油到岸完税价；---国家公布汽油出厂价

    资料来源：中国石化信息门户网站

    3.2.2  天然气价格改革取得了实质性突破

    我国天然气价格长期处于较低水平，天然气与石油按照热值计算的比价关系一直不尽合理，低于国际水平。基于此，国内一直有主张天然气价格上调的呼声。现实情况是天然气价格改革的步伐远远滞后于成品油价格改革，天然气价格改革的难度似乎更大。但2010年6月，天然气价格改革终于迈出关键一步，发改委宣布执行新的天然气出厂价格，这一改革对特别收益金的征收也会产生影响。现阶段国家石油公司基本都是油气业务兼备，天然气价格提升意味着天然气勘探开发的利润空间增大，对石油公司整体经营是有益的，这一因素也会在一定程度上成为阻滞特别收益金起征点上调的理由。

    3.2.3  利益制衡的需要

    石油公司主张上调特别收益金起征点时反对声也是比比皆是，理由之一便是当前石油行业上游市场被三大石油公司所垄断。持反对观点者认为，石油公司出于高成本压力要求调高起征点的理由不成立或者至少是不充分的。他们认为石油勘探开发垄断一旦被打破，较高的石油生产成本便不再存在，而现有的高成本是由目前的管理体制造成的。如果在当前石油公司经营形势已取得好转的条件下上调特别收益金起征点，政府的决策者一定会受到质疑。因此，政府制定或调整政策是一个与石油企业、民众不断“博弈”的过程，具有一定的难度。

    4  发展趋势及改革建议

    既然政策的制定和调整是政府、石油企业与民众三方“博弈”的过程，那么寻求一个能使三方都实现各自效应最大化的最佳结合点，就一定会成为政策改革或调整的方向。关于特别收益金起征点的上调程度，国内也有多种主张。有人认为应该上调到60美元/bbl，也有人认为应该上调到70美元/bbl，还有人认为应在目前起征点保持不变的基础上降低征收比率[6]。当然，上述三种主张也都无一例外地在遭受质疑或者批评。

    从企业角度看，当前的经济环境相对于特别收益金刚刚出台时已有了很大变化，政策适度调整是必要的。如果特别收益金征收制度不做调整，对石油企业的发展显然是不利的；但如果完全按照企业的建议去调整，政府和公众心理可能会难以接受。鉴于此，笔者认为政府、石油公司和民众达成共识的均衡点在于保持不变价格水平下的起征点，即以2006年40美元/bbl的不变价格水平为出发点，参照当前的汇率水平，重新计算特别收益金起征点。

    特别收益金按美元计价，以人民币缴纳，汇率变化将直接影响实际缴纳的人民币金额。自2006年开始征收特别收益金以来，人民币对美元持续升值，美元对人民币汇率由8.11元人民币兑换1美元降至6.7元人民币兑换1美元左右。按人民币计价，起征点由2006年3月的2300元/t降至目前的1940元/t，起征点实际下降了7.5美元/bbl，相对等于起征点降低了18.75%。按照这一思路，特别收益金的起征点应调整为47.5美元/bbl。因此，未来一段时期石油特别收益金起征点很有可能小幅提升。