随着科学技术的不断发展和资源稀缺矛盾的日益突出，人类利用土地的方式日渐丰富，空间范围在不断扩展。由此而造成在同一块土地上不同土地权利之间的关系也日益复杂，公民法制意识逐渐增强，社会对依法设定、确认和登记相应土地权利的要求愈加迫切。笔者仅针对石油天然气集运输管道、长输管道工程建设用地有关问题，如土地使用权如何获得、获得何种土地使用权、如何进行土地使用权登记、如何支付补偿费等，进行初步的探讨。
一、石油管道工程建设用地的手续办理中问题
就石油管道工程建设用地如何办理用地手续问题，众说纷纭，各地的具体做法也不尽相同，有人主张按临时用地办理用地手续，有的说按建设用地一般规定程序办理，有的说地下管道不用办理任何手续，笔者认为以上说法都不尽完全。
《土地登记规则》采用了“土地他项权利登记”的概念，并在《确定土地所有权与使用权的若干规定》(以下简称《确权规定》)中也对土地他项权利的设定作了具体规定：地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的，土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。按该规定，石油管道工程建设用地一般是采取地下埋设形式进行的。地下用地可确定为他项权利用地。
他项权利源于民法中的物权法，针对土地来说是指在已经确定了他人所有权和使用权的土地上依法律、合同或者其他合法行为设定的其他利用土地方面的权利。土地的他项权利可以通过以下方式取得：(1)基于法律、行政法规的直接规定取得，如《确权规定》第9条，电力通讯经营单位享有的他项权利；(2)根据与土地所有权人或者土地使用权人订立的协议取得，如西气东输管道用地的地下通过权，采取由取得管道地下通过权利人与有关县、市人民政府土地行政主管部门签定地下通过权合同的方式约定；(3)基于其他合法行为取得。根据法理和实践，取得土地他项权利的依据还可以是行政行为(政府决定)、司法行为(法院判决)等，例如市政府部门建设地下铁路的决定，法院处理土地相临纠纷时依法做出的确权判决等。他项权利对土地所有权和使用权来说，又是对土地所有权和使用权的一种限制，这种限制往往影响土地所有权和使用权的价值。《土地登记规则》规定，土地他项权利包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。一般认为主要有地役权、耕作权、土地借用权、空中通过权和地下通过权等。
管道用地应属于土地他项权利中的地下通过权，地下通过权主要针对地表土地使用权而言，他的成立是依地表土地使用权已经确定且与地下通过权权利主体不一致为条件的，从法理上讲，它是一种基本上可以独立转让、抵押和出租的权利，其权利内容和价值与土地使用权有时基本相同。主张对管道用地办理按临时用地办理的理由是管道埋设时只开挖一次土地以后就基本不会再占用和影响土地使用权人的使用，而《中华人民共和国土地管理法》规定:临时用地最长期限为两年。那么说两年后管道工程用地的土地权利就灭失了，自然就谈不上合法用地。而主张按常规建设用地规定办理用地手续的理由是管道工程用地属于永久性建设用地，该说法忽视了地表土地使用权的依然存在，地表仍然可以进行他用，是地表土地使用权和地下通过权两种权利同时并存的，二者是相互孤立的。对主张地下管道用地无须办理任何用地手续的说法是没有法律依据的。
二、石油管道工程建设用地使用权的相关权利性质
中华人民共和国国土资源部国土资函[2001]327号“关于西气东输管道工程用地有关问题的复函”(以下称“该复函”)就对管道地下通过权问题作出明确规定:西气东输管道工程是经国务院批准的国家重点基础设施建设项目，依据《石油天然气管道保护条例》进行管理，工程竣工后，建设单位享有地下通过权。管道地下通过权的权利及义务可采取由取得管道地下通过权权利人与有关县、市人民政府土地行政主管部门签定地下通过权合同的方式约定。管道地下通过权对地上土地使用权产生影响的，管道地下通过权权利人应对土地所有权人和土地使用权人给予适当补偿，补偿范围须严格界定。管道地下通过权权利人有权保养、检修已埋设管道，以保证正常运行。对因保养，检修管道造成的地上附作着物损失的应按价赔偿。
该复函明确规定了管道地下通过权的取得方式，对土地及地上附着物的补偿以及地下通过权的行使(如保养、检修和更换管线等)三个方面，是针对西气东输管道作出的原则性规定，其他输油(气)管道是否可以参照适用，就不得而知了。因输油(气)管道属线形工程，具有占线长，跨越的县(市)、地州或省级行政区域多，行政隶属界线不易确定等特点，所以对管道地下通过权确权登记发证比较困难。该复函对管道地下通过权土地登记权利登记未作出规定，笔者设想如在各县市人民政府土地管理部门办理土地登记，一条管线将会有几十个或更多他项权利证，操作困难。该复函对地下通过权的取得采取权利人与有关县，市人民政府土地行政主管部门签定地下通过权合同的方式取得。《物权法》第一百五十八条规定：“地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”通过分析可知，石油管道用地所取得的地下通过权与地役权相近，可参照此条规定尝试做出如下阐释：“石油管道用地取得的地下通过权自签订的合同生效时设立，当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”
石油管道一旦建成投入使用，不仅取得了管道地下通过权这一他项权利，同时也取得了《石油天然气管道保护条例》所赋予的另一权利——管道安全保护权，即该条例第十二条规定:禁止任何单位和个人从事下列危及管道及其附属设施安全的行为:(一)在管道中心线两侧及附属设施场区外各五十米范围内，开山，爆破，燃放爆竹和修筑大型工程；(二)在管道中心线两侧各五米范围内，取土、挖塘、采石、盖房、建温室、垒家畜棚圈和修筑其他建筑物；（三）在管道中心线两侧五米范围内种植根深植物。第十三条规定：在管道中心线两侧各五十米至五百米范围内进行爆破，应当事先征得管道企业同意，在采取安全保护措施后方可进行。
管道安全保护权是《石油天然气管道保护条例》直接赋予管道企业的权利，究其实质，是行政法规在该管道及附属设施周围一定范围的土地上设定了他项权利，即限制了地面土地使用权人使用土地的部分选择权，同时管道企业取得了管道正常运行的工作物维持权，属土地用益性他项权利即管道安全保护权，这一他项权利是行政法规直接赋予的，应该受到保护。管道安全保护权既然是设定在土地这一不动产之上的权利，理应进行土地权属登记。
在实际工作中，土地使用权人或所有权人便提出疑问，管道企业通过签订协议进行补偿后仅获取了地下通过权，即便征地（其实是划拨）后取得的土地使用权也是埋设管道的那部分土地（通常根据管径来确定征地补偿宽度，通常为1米至3米，西气东输管线管径为10-16米，补偿确定宽度为5米），为什么对我的各五米、各十米或各五百米土地使用权或所有权进行限制？经营林业单位及政府林业主管部门针对管道用地提出意见：既然《石油天然气管道保护条例》规定在管道中心线两侧各5米范围内禁止种植深根植物，那么管线占用林地时应按10米宽度办理征地并补偿，理由是大部分林木为深根植物，不能种植林木就失去了林地的使用价值。石油管道企业也提出自己的理由：管道企业是自己的企业，而石油管道是国家投资的基础建设项目，按照《划拨用地目录》土地使用权时按划拨方式提供的；国土资函[2002]13号“关于以划拨方式取得国有土地使用权有关问题的复函”规定：对石油天然气行业中生产及配套实施、辅助生产设施用地（不含对外经营的职工培训设施），经批准可以划拨方式提供建设用地；况且管道是在地下通过，管道企业是国家的，土地所有权在征地与划拨供地后也是国家的，按10米宽度办理征地并补偿，不合情理。
三、进一步的讨论与思考
管道安全保护权如何定性，是否需要登记，如何登记，如何更好的对管道予以保护，如何寻求土地他项权利人与土地使用权人或土地所有权人公平补偿的平衡点，《石油天然气管道保护条例》与《土地管理法》、《土地登记规则》如何衔接，协议约定取得的土地他项权利是否还需要登记，对行政法规设定的土地他项权利是否需要补偿，补偿范围如何确定等等问题，需要进一步探讨。
笔者认为，造成这一系列问题的原因是多方面的，但主要是立法方面的原因，物权法的不完善，不动产登记的缺失，法律间的冲突，土地权利登记范围的狭窄，等等。这些问题如何解决，将是一项长期而复杂的工作，如立法体系的完善和配套，法律法规之间的衔接与协调，单一的不动产类型的改革，土地他项权利体系的建立及土地他项权利权利登记效果（登记成立效力和登记对抗效力），都有待于广大专家学者实践与研究，推陈出新不断完善。原新疆维吾尔自治区土地管理局新土建字（1995）74号文件“关于国家和自治区重点项目输油（气）管道工程建设用地有关问题的通知”对石油管道用地问题进行了权威性规定。眼下笔者仅就输油（气）管道用地问题，提出以下不成熟的看法，仅供商榷，不妥之处敬请指出：
（1）输油（气）管道用地项目属于划拨用地目录中按行政划拨方式提供土地的项目，应按划拨的方式取得土地使用权，管道走向路由设计应经所在县（市）人民政府审核批准，作为《石油、天然气管道保护条例》确定管线保护范围的前提和依据；
（2）管道工程土地使用权登记按地下通过权——他项权利来办理，土地他项权利登记由管线起点和终点所在地共同的上一级人民政府土地管理部门进行，并按《石油、天然气管道保护条例》规定确定管线保护范围；
（3）管线用地采取一次性补偿办法，用地补偿宽度按管道直径加两侧各一米确定，不计付安置补助费。集体土地补偿费一般按4—6倍计算，国有和集体所有的无投入、无收入的土地不给予补偿，占用城市规划区内无基础设施控制的空闲地，免收土地有偿使用费；
（4）管道工程用地属于有限土地使用权，即他项权利中的地下通过权，工程竣工后，地表仍可以耕种或他用，应免收耕地占用说和新菜地开发建设基金，森林植被恢复费按450元／亩计收；
（5）管道工程施工临时用地损坏地上附着物（青苗、草场、树木、房屋、设施等）按照实际损失予以补偿；
（6）管道工程地面配套附属设施（包括阀室、首末站、压气站、清管站、分输站等）永久性建设用地按常规建设用地规定项目和标准计费；
（7）管道工程用地采取边用地边办理征拨用地手续的办法或预约用地的办法；
（8）管道维修时只对地上附着物进行一次性补偿；
（9）被征用和划拨的所有权和使用权发生争议时，由国土部门将补偿费提存，不允许因权属争议未及时得到解决而影响管道建设项目；
（10）对管道工程建设征拨土地，原则上实行统一包干办法，由管道通过的地、州、市、县国土资源管理部门分段包干，分级负责。省级国土资源管理部门负责统一实施，并做好土地征拨的组织、协调、监督工作。
总之，对管道用地采取设定他项权利的办法进行确定和登记，对土地管理部门和土地产权人都有积极的意义。此外，设定他项权利，还有利于土地所有权和使用权各项权能的分离和实现，对完善土地的权属管理和保障管道工程用地的权利有着重要的作用。
