政治性风险不可小觑

　　我国油企在海外开发中面临的政治性风险特点为：传统战争风险与和平环境中的政治暴力风险并重；公开、直接的征收风险总体降低，蚕食式征用风险日益突出；汇兑限制风险总体大幅度降低，但部分金融危机高发国转移风险仍然较高；与此同时，第三国干预风险等新型政治性风险极为严重。　

　　为了保证获得稳固的能源进口供给并规避油价风险，乃至分享其价格长期上涨的收益，我国能源行业积极对外投资，以实现收入多元化、分散经营风险、维持能源行业就业等目标。国际石油界知名人士有“石油业只有10%是经济，90%是政治”之说。相应地，政治性风险在石油天然气企业面对的风险中所占分量相当突出，对于跨国经营的石油天然气企业尤其如此。在可预见的未来我国对外直接投资将出现较大幅度增长，包括能源在内的资源开发仍将是我国对外直接投资的重点领域，也正是进口和对外直接投资庞大且不断增长的需求决定了应对海外能源开发政治性风险的重要意义。

　　海外投资中的政治性风险传统上划分为战争和内乱风险(政治暴力风险)、征收风险、汇兑限制风险(转移风险)、违约风险、延迟支付风险5类，在不同国家、不同时代、不同产业，政治性风险有着不同的特点。鉴于能源开发项目中东道国支付通常以所开发能源为保证，因此延迟支付风险和违约风险较低。近年来和可预见的未来，我国企业在海外能源开发中面临的政治性风险呈现以下特点：传统战争风险与和平环境中的政治暴力风险并重；公开、直接的征收风险总体降低，蚕食式征用风险日益突出，但在某些西方大国的能源开发投资存在潜在的征收风险；汇兑限制风险(转移风险)总体大幅度降低，但部分金融危机高发国转移风险仍然较高；与此同时，第三国干预风险等新型政治性风险极为严重。

　　传统战争风险及其自我强化机制

　　自然资源丰富的发展中国家战乱频繁是一种普遍现象，因为代表财富的自然资源本身就是引发暴力争端的根源，自然资源换取的金钱又能支持武装冲突各方向外界采购武器、给养，从而将战争持久进行下去。假如一国石油之类可替代性很低的大宗战略性资源主要蕴藏在少数民族聚居区，独占这种资源收益的动机将刺激该少数民族聚居区的分离主义思潮和行动，传统战争、内乱、恐怖行为等风险也就更难消除了。

　　无论是在哪个国家，上述局面一旦形成，就将不断自我强化而长期持续，难以根治。由于发达国家工业化较早而先行耗尽国内矿产资源，主要矿产输出国均属发展中国家。而一个高度依赖外向型初级产业的发展中国家出口初级产业一旦大发展，将在很大程度上消除其发展自主先进制造业的可能性。因为，在争夺资本和人才的竞争中，繁荣的出口初级产业将汲取大部分资本、人才而令其制造业部门相形见绌，初级产品出口的繁荣又将提高本币汇率，进一步打击本国制造业在开放经济中的价格竞争力(俄罗斯发生的就是这种情况)。在这种情况下，武装冲突各方对作为国家主要财源的自然资源争夺将更为激烈，作为资源主要蕴藏地的那些少数民族聚居区独占资源收益的动机也将更加强烈，外部势力操纵起矛盾冲突来也就更加方便、高效。

　　我国国内分裂主义势力(特别是东突势力)的活动提高了中国石油天然气企业在海外经营中的传统战争风险。因为全世界石油天然气资源集中于穆斯林聚居区，伊斯兰教又是世界性大宗教中唯一规定信徒具有“圣战”义务者，东突分子的活动相对容易煽动和组织海外针对中国外交机构、企业和公民的暴力行动。今年乌鲁木齐“七五暴乱”后，基地组织北非分支“伊斯兰马格里布基地组织”声称将攻击在阿尔及利亚工作的五万名中国工人，以及在整个西北非地区的中国国民及项目，就表明了这一点。

　　作为国际自然资源开发领域的后来者，我国矿产企业在海外获得的资源多数处于发展中国家和偏僻地区。这种偏僻地区往往是反政府武装和贩毒、走私等犯罪团伙活动的“乐园”。正规资源开发企业的开发活动既干扰他们的“自由”，又因修建道路等基础设施而便利政府加强管辖，财力雄厚的开发企业本身还会成为他们眼里敲诈勒索的“肥羊”。相应地，这些正规资源开发企业也就会时时遭到来自反政府武装和犯罪团伙的暴力威胁了。

　　社会责任是和平环境中政治暴力风险的主要来源

　　中国海外投资项目遭受劳资关系问题困扰，始于首钢秘鲁铁矿股份有限公司(下文简称“首钢秘铁公司”)。1992年首钢决定收购该矿，公司建立不久便陷入劳资纠纷困扰，仅从2004年6月1日开始的罢工就令该公司半个月左右便直接损失351万美元。近来，这方面的指责有增多趋势，主要集中于我国对非洲投资。在赞比亚、津巴布韦的中国投资矿产开发项目，都因为工资、工作条件等问题发生过劳资冲突。

　　东道国某些政客的道德风险进一步提高了中国企业面临的政治性风险。

　　早在2006年的大选中，赞比亚反对党头目就以此攻击我国，并因此而一度受到西方势力的青睐。现在，津巴布韦副总理穆坦巴拉又成为西方在黑非洲着意扶植的头号政客。他对中国经贸的不逊之言也得到西方媒体的大力宣扬。

　　东道国某些政客、公众人士和集团的道德风险放大政治暴力风险

　　在海外针对中国企业、商品和公民的政治暴力风险酝酿和爆发过程中，东道国中央和地方政府某些机构、某些政客、公众人士、集团的道德风险相当突出，恶性事件通常离不开他们的纵容乃至怂恿。之所以存在这样的道德风险，除了心理和感情因素之外，主要出于政治和经济利益动机。

　　政治利益动机，即某些政客希望通过纵容乃至怂恿排斥外国商品、企业、劳工，或是索取过分的劳工待遇而捞取选票。由于着眼于中央政府权位的全国性政客必须较多地考虑国家外交利益，地方性政客则无须顾及国家外交利益，因此，中央政府的这种道德风险低于地方政府。而东道国地方政府的这种道德风险水平高低，在相当程度上又取决于东道国政制。假如其他条件相同，在实行地方自治的国家或地区，中央政府约束地方性政客的手段相对较少也往往不够强硬，地方性政客更重视当地民意(无论这种民意是否理性或失之狭隘)，地方政府的这种道德风险水平较高；在地方政府首脑实行任命制的国家，中央政府约束地方性政客的“乌纱帽效应”相对强硬，地方性政客盲目迎合当地民意的内在动机也相对较弱，地方政府的这种道德风险水平相应较低。

　　经济利益动机，是指某些行业协会、商会组织和企业的头面人物企图借助非正常手段狙击中国商品和企业，维持乃至扩大其成员企业的销售额、市场份额，或是取得某项资产。俄罗斯曾邀请中石油于2002年底参加竞购斯拉夫石油公司74.95%的国有股权。但在拍卖前一个月里，俄罗斯社会舆论反对由中国控股俄罗斯石油公司的声浪陡然高涨。国家杜马为此紧急立法，禁止任何国有股份超出25%的企业(包括外国企业)参与竞购俄罗斯国有股份，中石油被迫退出。结果，这笔股权交易金额本来预计可以达到25亿美元，最终成交价格不过18.6亿美元。实际上，在幕后操纵这场变故就是企图廉价攫取斯拉夫石油公司的两大寡头：西伯利亚石油公司老板阿布拉莫维奇，以及阿尔法集团(控制秋明石油公司)老板弗里德曼。

　　有志于跨国经营的中国企业应当注意的是，上世纪90年代初以来，以苏东剧变为标志，自由市场经济体制和普选民主政治体制在西方国家的大力输出下席卷众多发展中国家和转轨国家，一时蔚为大观。在一些学者笔下，自由市场和普选民主是私有产权和经济繁荣的保障，但在实践中，即使不考虑许多发展中国家在引进多党制过程中的全面内战，对于跨国经营的企业(尤其是依靠定居海外的商人开展跨国经营的企业)而言，这一转变的最大副作用是提高了政治暴力风险。

　　征收风险呈现新特点

　　征收风险即东道国政府对外资企业实行征用、没收或国有化的风险。20世纪80年代以来，各国政府为了发展经济而竞相吸引国际投资，在大多数建立了正常政治秩序的国家，公开、直接的征收风险基本上可以忽略不计。尽管如此，包括海外资源开发投资在内的我国跨国经营面临的蚕食式征用风险仍日益突出，在某些发展中国家和西方大国的资源开发投资还存在潜在的征收风险。

　　在中国企业跨国经营中，“蚕食式征用”(creeping expropriation，又称“间接征用”)仍然是现实风险，甚至有所上升。所谓“蚕食式征用”，本意系指东道国政府和外国投资者在投资合同中事先约定，外国投资者在一定年限内，按一定比例分期将其股份逐步转让给东道国政府或国民，使东道国方所持股份达到51%以上，甚至100%。

    后来其内涵逐步丰富、发展，按照经合组织开发援助委员会投资保证专门委员会《关于保护外国人财产的条约》第三条的注释，蚕食式征用具体指不适当的独断性征税、限制汇款、禁止解雇、拒绝批准进出口原材料，等等。

    美国众议院有关材料则将蚕食式征用定性为对外国投资者的歧视性待遇、外资政策的改变、强制国有化、借贷限制、雇佣外国人的限制、强制出口、价格统制，等等。总结蚕食式征用各类具体行为，可以将其定义为东道国中央、地方政府并未公开宣布直接征用企业的有形财产，而是以种种措施阻碍外国投资者有效控制、使用和处置本企业的财产，使得外国投资者作为股东的权利受到很大程度的限制，或实际上被取消，从而构成事实上的征用行为。

    对于海外资源开发投资，蚕食式征用风险主要来自东道国政策法规变动，因为各国(尤其是自然资源丰富的发展中国家)普遍认定自然资源属于国家所有，东道国政府与外资合作开发自然资源时无需投入现实的资金，而是以资源为凭获得约定份额的开发收益，即使提高自己在开发收益中的份额，也无须如同收购制造业、服务业投资股权那样支付现金，因此有较强的内在动机调整政策法规，提高自己在开发收益中的份额。

    虽然能源等战略资源开发市场准入领域的政策变动风险(特别是来自发达东道国的风险)多数源于"国家安全"动机，但经济动机也是重要因素，东道国某些势力甚至会用表面上的"国家安全"理由掩盖其经济动机。

　　这种政策法规变动有两种情形。一种情形是东道国政治体制发生重大变革，政府各部门之间、中央政府与地方政府之间、各地方政府之间权力划分处于模糊不清或转换时期，有关各方借机竭力扩大自己的权力。后苏哈托时代印尼地方政府权力大幅度提升，博佐内格罗地区政府为了勒索10%干股而于2005年4月关闭中国公司正在钻探的新油田，就是一个典型的案例。

　　另外一种情形是由于资源价格上涨诱导东道国政府修订与外商的经营合同条款，直至制定对外商更加严厉的新法律法规。从2001年末、2002年初开始，国际商品价格步入新的上升周期，油价上涨最为显著。旺盛的市场需求增强了初级产品出口国的谈判地位，充足的收入也使得东道国政府不急于确定投资者，而是有着充裕的时间选择投资者，索取对自己更加有利的条件。在石油、铁矿开发等热门领域，这种趋势表现得尤其突出：

　　俄罗斯确认了依托资源开发实现经济发展的战略，普京政府发起了旨在强化国家控制战略性资源的运动，不仅以极其强硬的铁腕重组了俄罗斯的石油天然气部门，而且公开声明将出台新法律限制外国公司在该领域的持股比例。

　　尼日利亚的立法机构讨论、修订了关于外国石油公司开采近海油田的条款。与以前的条款相比，外国石油公司的收益比例将大幅度降低。

　　蒙古出现了修订《矿产资源法》的呼声，不排除将矿产资源收归国有和减少给予外国投资者优惠条件的可能。即使蒙古《矿产资源法》不向收紧外资待遇的方向修订，现行某些规定也给外资制造了可观的潜在征收风险。根据这些规定，蒙古各省有权随时将辖区内的任何区域作为“特殊用地”加以保护。即使正在进行勘探和开采的区域，只要省长提出建议并经省议会讨论通过，就可以划为"特殊用地"，停止在该区域的勘探和开采。这类案例已经出现过。

　　动作最大的产油国当数世界第五大石油出口国、欧佩克资深成员委内瑞拉。近一年多以来，委内瑞拉政府已经数次修改石油工业管制规则，外资政策趋向严厉。首先，委内瑞拉政府提高了所得税率和特许权使用费率。将部分开采项目的特许权使用费从1%提升到了16.6%，有关石油项目的收入所得税率也从过去的34%提高到了50%。

    其次，委内瑞拉政府改变了外资石油公司的参与模式。在2001年制定的新法律框架下，外资石油公司参与委内瑞拉石油业的模式要转为产品分成合同，与PDVSA组成合资企业，双方共同分享和承担产出以及油价变化的风险和回报。根据新法律，仅在2005年4月的半个月时间里，查韦斯政府就陆续修改了32个上世纪90年代与外国石油公司签署的运营合同，涉及的外国石油公司产量占委内瑞拉总产量约1/5(260万桶日产量中的50万桶)，要求这些外资公司在6个月内放弃付费开采模式，与PDVSA组成合资企业，后者占51%股份。

    对于外资企业而言，风险在于如果从完全独立自主的服务公司转为合资企业里的小股东，合资公司的经营决策将完全操纵在委内瑞拉政府手里。

　　我国资产在某些国家的潜在征收风险相当可观。就以外资政策最自由的美国来说，由于泛政治化倾向突出，很可能是发达国家中政治风险最高的国家。美国对外资的限制包括投资行业限制和企业股权限制。矿产采掘属于受限制行业，加拿大等其他资源丰富的发达国家通常也对战略性资源部门的外资施加多种限制。企业股权限制主要是限制外国国有企业、国有控股公司对美国战略性产业骨干企业的投资。我国是西方、尤其是美国某些势力眼中最大的潜在挑战者，且有能力在海外开展大规模资源开发的企业主要是国有和国有控股公司，在西方国家的资源开发投资必然要承受较高的政治性风险。无论是中国五矿集团公司收购加拿大诺兰达(Noranda)公司受阻，还是美国国会要求阻止中海油收购联合石油公司，都说明了这一点。

　　汇兑限制风险降低

　　汇兑限制风险(转移风险)即东道国国际收支困难而实行外汇管制，禁止或限制外商、外国投资者将本金、利润和其他合法收入转移到东道国境外。从第一次世界大战后古典金本位走向崩溃时起，外汇管制逐步流行于众多国家，甚至许多发达国家也直到很晚才开放资本项目。20世纪80年代以来，在世界性金融自由化浪潮的冲击下，大多数国家逐步开放了外汇管制，转移风险相应大幅度降低。大部分政治、经济秩序比较稳定的国家一旦放松外汇管制，通常就会尽力避免恢复，以免损害国内外投资者信心，除非遇到了无法克服的货币危机才会援引国际收支例外原则暂时恢复强化外汇管制。然而，由于90年代以来国际货币/金融危机频仍，发展中国家和某些转轨国家的转移风险仍然不可低估。

　　以资源丰富的拉美国家为例。拉美是中国企业海外投资的热点，2004年11月胡锦涛主席访问拉美期间，中国企业仅对巴西、阿根廷两国承诺的投资额就高达297亿美元，接近我国官方统计的截至2003年对外投资累计总额。油气资源开发是中国-拉美投资合作的重点，仅在巴西总统卢拉(Luiz Inácio Lula da Silva)今年5月的中国之行中，两国不仅决定制订广泛涵盖现有各双边合作领域的2010-2014年共同行动计划，而且签署了包括百亿美元贷款换石油协议在内的一批经贸协议。但拉美国家是货币/金融危机高发区，目前巴西等拉美大国资产市场、汇率的暴涨正蕴藏着急剧膨胀的金融危机风险，我国企业对该地区开展大规模投资时必须为应对转移风险作好充分的准备。

　　第三国干预风险上升

　　第三国干预风险可以划分为两类。一类是第三国政府直接采取制裁措施的风险，这种风险目前主要来自美国。企业如果与伊朗、苏丹、朝鲜等美国列举的所谓"无赖国家"开展经贸往来，就有可能面临这项风险，其潜在损失包括无法进入美国市场、不能在美国融资、企业高层管理人员不得进入美国，等等。当初中石油为海外上市而到纽约路演时，美国一些政治势力便致函各大投资基金，以中石油在苏丹开发石油为由要求其抵制中石油，并在美国国会提出了正式议案。最后美国政府规定中石油、中石化上市公司不得涉足美国指定的几个国家和地区的石油勘探开发，尤其是中东主要产油国。2004年初中石化集团参与竞标伊朗油田时，也受到了美国的阻挠。企业如果在美国资本市场上市融资，或是对美国出口业务规模较大，面临的这项风险就较高。尽管《赫尔姆斯-伯顿法》受到了绝大多数国家的抵制，但只要美国仍然是世界唯一超级大国，美国的这种行为就不会停止。主张奉行强硬外交战略的赖斯女士已接任美国国务卿，可以想见，今后我国企业在缅甸等"暴政据点"(Tyranny Outpost)国家开发资源时有可能遭遇来自美国的干扰。未来欧盟也有可能对别国企业实施这种威胁。

　　另一类第三国干预风险并非由第三国直接采取制裁行动，而是在第三国的干预行为的压力或引诱下，东道国政府违约的风险。由于日本参与，中俄石油管道工程方案多次反复；美国企图对中哈石油开发和石油管道项目搅局，就是这一风险的典型案例。(来源：《中国石油石化》2009年第23期 作者：梅新)