10月15日公布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》对成品油和天然气等能源产品价格改革做出明确部署。我国成品油和天然气价格改革进入加快推进的新阶段。
10月15日，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(以下简称《意见》)正式公布，对成品油和天然气等能源产品价格改革做出明确部署。我国成品油和天然气价格改革正式进入加快推进的新阶段。
成品油定价机制改革有望率先完成
我国从1998年开始推进原油和成品油定价机制改革，经过2001年、2006年、2008年和2013年对成品油价格形成机制的不断调整完善，不仅理顺了成品油价格，更重要的是建立起市场化程度较高的定价机制，保证了成品油市场正常供应，促进了成品油市场有序竞争，增强了企业可持续发展能力。但也要看到，现行定价机制仍然是由价格主管部门参照国际原油市场价格变化确定国内成品油价格，尚未实现成品油价格最终由市场竞争形成的改革目标。《意见》明确提出“择机放开成品油价格”，放开成品油价格意味着价格将由价格主管部门确定转为由企业自主确定，即由市场竞争形成价格，问题在于如何理解“择机”。笔者认为，“择机”并不意味着具体的时间，而应理解为放开成品油价格的条件具备时。目前来看，在成品油终端销售环节，竞争已较为充分;在炼制环节，2014年我国原油加工能力已超过7亿吨，总加工能力大大超过国内市场需求，其中地方炼油企业加工能力超过1亿吨，即在炼油环节也具备竞争性。目前，只有在上游勘探开发和原油进口环节的竞争性还有待增强，但随着原油进口经营权的逐步放开，“油源”环节的竞争性也会不断增强。一旦在“油源”环节的竞争性明显增强，则放开成品油价格的条件就完全具备。总体判断，同天然气和电力价格形成机制改革相比，成品油定价机制改革有望率先完成。
过渡期天然气定价机制改革的重点
我国天然气定价最初实行“成本加成”的定价方法，从西气东输项目开始，逐步引入和可替代能源价格挂钩的机制，从2011年开始，又在广东和广西试点按照“市场净回值”的办法定价，并从2013年7月开始在全国实行“市场净回值”的定价方法。为不断推进天然气价格的市场化改革，在海上天然气价格实行市场定价的基础上，近年来还陆续放开了页岩气、煤层气、煤制气出厂价格和液化天然气(LNG)气源价格，即在一定范围内实行市场竞争的方法。今年4月，先行试点放开直供用户门站价格，是推进天然气价格市场化改革的又一次有益尝试。放开直供用户门站价格后，我国市场化定价的气量比重占到全部气量的40%左右。虽然天然气价格改革取得重要进展，但必须看到，按照“管住中间，放开两头”的能源价格改革总体思路和“完全放开气源价格，政府只监管具有自然垄断性质的管道运输价格和配气价格”的天然气价格改革的最终目标，未来几年天然气价格改革仍处于攻坚阶段。从英国、法国、日本等发达国家天然气价格改革的历程看，大体遵循先放宽市场准入，再推进价格改革，先放开非居民用户价格，再放开居民用户价格，先放开用气量大的用户价格，再按用气量的大小逐步放开全部用户价格的改革路径。基于目前我国天然气价格改革所处阶段和面临的主要问题，借鉴国际经验，根据《意见》精神，预计未来几年我国天然气价格改革的重点将集中在四个方面。
一是解决交叉补贴问题，逐步理顺居民价格。从国际经验看，由于居民用气成本高，绝大多数国家居民用气价格高于非居民用气价格。近年来，我国多次上调了非居民用户天然气价格，但考虑到物价变化和社会稳定等因素，居民气价一直未做调整，居民气价与非居民用户的价差越拉越大，加剧了供气矛盾。由于居民气价过低，必须通过提高非居民用气的价格进行交叉补贴，加大了非居民用户的负担，也在一定程度上扭曲了价格在资源配置中的作用。《意见》提出要“稳妥处理和逐步减少交叉补贴，还原能源商品属性”，根据《意见》精神，预计居民用气定价机制改革将会加快，逐步减少交叉补贴，居民用气价格将逐步理顺。
二是加快价格调整频率，建立和完善价格联动机制。由于石油等替代能源价格频繁大幅波动，天然气价格调整周期过长不利于反映市场供求关系和替代能源价格变化情况，对调节供需和保证天然气市场持续稳定发展不利，也不利于推进天然气价格改革进程。特别是2014年下半年以来，随着国际油价等替代能源产品价格持续大幅回落，国内天然气价格调整周期过长的弊端愈加突出。按照《意见》提出的“尽快全面理顺天然气价格”的要求，在过渡期内，加快价格调整频率，建立和完善价格联动机制，将有助于尽快全面理顺天然气价格。建议加快天然气价格调整频率，对非居民用户，调价周期可根据替代能源价格变化情况缩短为每个月或每季度调整一次;对居民用户，调价周期可先缩短为每半年或每年调整一次。
三是继续稳步推进非居民用气价格改革。从国际经验看，英国、法国、日本等国家的天然气价格改革都是采取渐进的方式逐步放开，并基本采取了按照用气量大小逐步放开的方式。《意见》提出要“加快放开天然气气源和销售价格”，下一步改革可以在总结今年4月放开直供用户用气门站价格的经验基础上，进一步放开用气量较大的用户价格，最终实现全面放开非居民用气价格。
四是根据《意见》提出的“按照准许成本加合理收益原则，合理制定电网、天然气管网输配价格”的要求，进一步完善管道运输价格形成机制，合理制定管道运输价格，同时加强配气价格监管，促进天然气行业健康发展。
进一步推进相关改革
从目前中国油气行业所处发展阶段看，油气定价机制改革要顺利完成，还需要进一步推进相关改革，完善配套政策。
一是加快推进油气行业市场准入改革，提高油气市场的竞争性。“放开竞争性环节价格，充分发挥市场决定价格作用”的前提是建立竞争性的油气市场，这就要求加快推进油气行业的市场准入改革。在油气上游勘探开发领域，近年来对边际油田和页岩气等非常规油气资源的勘探开发准入限制已有所放宽，建议未来对非常规油气资源的市场准入更加重视环保、安全等方面的准入标准，准许包括非公有制企业在内的各类企业平等进入非常规油气勘探市场，并以此促进我国油气资源的勘探开发，增强油气上游领域的竞争性。在油气进口环节，要尽快调整完善油气进口方面的相关规定，允许各类社会资金平等参与国际市场油气资源采购，增强“油源”“气源”环节的竞争。要加快LNG接收站和管道的“第三方准入”管理，推动形成竞争型的市场结构。
二是加强长输管道和城市管道的政府监管，逐步实现长输管道和城市管道的独立运营，实施“第三方准入”。建立竞争性的油气市场，需要具有自然垄断性的长输管道和城市管道独立运营，由国家按照资产回报率等指标核定价格。借鉴国际经验，宜逐步实现长输管道和城市管道的独立运营，均实行“第三方准入”，并科学确定管输费率。
三是加强监管体系建设。建立竞争性的油气市场，加强对自然垄断环节的监管，客观要求建立与油气行业发展目标相适应的现代监管体系。由于目前的监管体系还不能适应油气市场的发展要求，需要进一步加强监管体系建设，特别是要重视推进市场价格监管和反垄断执法。
四是尽快推出国内原油期货，支持和促进天然气交易中心的发展，逐步形成市场交易的基准价格。为建立反映我国市场供求关系的原油基准价格，摆脱被动跟随国际市场的现行定价机制，需要推出中国的原油期货。近年来，有关部门、单位正积极推进原油期货上市工作，积极推进原油和成品油流通体制、贸易政策和价格政策等方面的改革，尽快推动原油期货在国内上市，这既有利于完善全球原油定价体系，也有利于为择机放开成品油价格创造有利条件。在推进天然气价格市场化过程中，迫切需要加快形成对供需双方交易具有参考意义的、由市场决定的基准价格。目前，我国在上海已经建立了天然气交易中心，建议支持和促进天然气交易中心的发展，并使交易中心形成的价格逐渐成为市场定价的基准价格，为进一步推进中国天然气定价机制的市场化改革奠定基础。
五是尽快完善生态补偿制度，提高天然气的市场竞争力。与煤炭相比，天然气是更为清洁高效的能源产品，提高天然气消费比重对节能减排等均具有重要意义。但必须看到，近3年来，煤炭价格持续大幅回落，而同期天然气价格上调幅度较大，目前一些大工业用户已开始减少天然气用量，有的用户开始重新使用煤炭。由于目前的煤炭价格中没有包含对环境损害方面的成本，天然气在同煤炭竞争中处于不利地位。《意见》提出要“完善资源有偿使用制度和生态补偿制度，加快自然资源及其产品价格和财税制度改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益”。建议尽快落实完善相关制度，为不同能源产品的公平竞争以及扩大天然气使用和天然气价格改革创造有利条件。
六是妥善处理油气价格调整对低收入群体、公益性行业等可能带来的影响。本世纪以来，国际油气价格频繁大幅波动，而随着我国油气进口依存度的不断提高，国际油气价格大幅波动对国内相关行业和群体的影响也在加大。在推进油气等能源价格改革过程中，还要重视落实和完善社会救助等方面的政策，减轻因油气价格调整对低收入群体和公益性行业等带来的影响。(作者邓郁松，为国务院发展研究中心市场经济研究所副所长)
