由国务院总理温家宝亲自挂帅的国家能源委员会年前终于浮出水面。此机构一成立，即以规格高、参与部门广而备受关注。政府智囊机构成员透露，国家能源委挂牌成立，可能仅是中国能源行业重大变局的一个开始，在今年「两会」期间，能源行业或发生多项人事变动；而且，由于能源问题的战略地位，能源委可能在不久后再度变身为「能源部」。
国家能源委挂牌两会后或有大动作
1月27日，酝酿经年的「国家能源委员会」终于宣告成立。这不是中国第一个能源管理机构，却绝对是有史以来最受关注的一个，其阵容「显赫」程度令人咋舌。
根据公开资料，新成立的能源委由国务院总理温家宝亲自挂帅，副总理李克强任副职，国务院副秘书长尤权、中央财办主任朱之鑫、外交部部长杨洁篪担任委员，其它委员还包括国家发展改革委主任、科技部部长、工业和信息化部部长、国家安全部部长、财政部部长、国土资源部部长、环境保护部部长、交通运输部部长、水利部部长、商务部部长、中国人民银行行长、国资委主任、税务总局局长、安全监管总局局长、银监会主席、电监会主席、总参谋部副总参谋长、国家发展改革委副主任兼能源局局长等，阵容庞大得几乎将半个国务院都「收编」了进去。
国家能源委将负责三项职能：负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。
一位接近能源管理决策层的内地学界权威人士向本报透露，国家能源委挂牌成立，可能仅是中国能源行业重大变局的一个开始，在今年两会期间，能源行业或会发生多项人事变动。
「自去年下半年开始，中央决策层就不断释放出将调整能源战略的信号：先是8月底召开的十一届全国人大常委会第十次会议上首次表示要创造以低碳排放为特征的新经济增长点；到11月末召开国务院常务会议时又提出了至2020年的新节能减排目标；再到在两会前成立高规格能源管理议事机构，以及新制定的《能源法》上报国务院……种种迹象表明，今年两会期间很可能会有与能源战略相关的重大问题需交付讨论，以及发生一些能源行业的人事变动。这将为加强能源局管理职权等改革工作创造一个好的环境，但一切都需要等到两会召开前后才能确定。」前述学界人士透露。
领跑低碳经济能源战略升级高规格管理架构用意深
事实上，设立高规格能源管理部门历来是大国通例，例如美国和俄罗斯就都设有独立的能源部，以确保能源战略及能源安全。而中国自1993年撤销「能源工业部」后便一直未再设立统一的能源管理部门，2003年设立的能源局仅是司局级机构，2008年7月才升格为副部级。此番骤然提升至由总理温家宝亲自挂帅的「副国级」，立意何在？
对此，接受本报采访的多位权威专家一致认为，中国能源管理协调机构的升格，是中国面临的能源形势所决定的。一位专家以船和水比喻能源与中国经济发展的关系。若将中国经济比喻为轮船，能源无疑就是承托着它的海水。
能源已成中国发展瓶颈
过度依赖高碳排放，是中国能源消费结构的一个顽疾。而根据国家发改委1月发布的最新统计数据，2009年中国进口原油约2.04亿吨，同比增长约14%，进口依存度已达51.3%，首度超过国际公认的50%这条「安全警戒线」。发改委能源研究所还预测，至2020年，中国石油进口依存度可能高达60%至70%。此外，中国科学院的研究报告也预测，到2020年中国能源需求量将达到28.88亿至38.8亿吨标准煤，届时原煤缺口将达3.21亿至11.74亿吨。
「以上数据意味着，能源是目前和今后相当长一个时期内制约中国经济社会发展的瓶颈，不仅会出现中国买啥涨啥的被动局面，更可能令中国的能源安全受制于人。因此，只有国家最高层有效的管理，才能最大程度地保障国家利益及国家安全。」厦门大学能源研究中心主任林伯强表示。从这一角度来看，如何建立可安全依赖的国外能源供应体系已不是单纯的经济问题，也是政治问题、外交问题和军事问题，由此便可以理解中央为何要设立一个如此高规格的、超出传统意义上能源管理结构的能源委。
低碳经济需强势管理机构
对中国这样一个能源消费大国而言，向外寻求可靠的能源供应和向内寻找新能源、调整过度依赖高碳排放的能源消费结构都是能源战略的题中应有之意。尤其是全球气候环境压力越来越大，对能源开发和利用的约束也越来越苛刻。中国政府在哥本哈根会议前夕承诺到2020年前把碳排放强度在2005年的基础上降低45%，非化石能源占一次能源消费的比重要达到15%。新形势也迫切要求中国建立一个高规格的能源管理机构。
「调整能源结构、开发新能源以及能源价格改革，对中国经济牵一动百，这些工作职责已非能源局这样一个副部级的机构所能承担。」中国石油大学国际石油政治研究中心主任庞昌伟在接受本报采访时表示，能源问题的战略地位，决定中国需要成立一个高规格、统筹能力强的能源机构。
众所周知，能源委成立前，国家能源局是唯一的能源管理专责机构，在2003年设立之初仅为司局级，被设定在国家发改委序列中；至2008年7也才升格为副部级机构。它只负责提出能源发展战略、拟定能源发展规划和年度指导性计划、提出能源发展政策和产业政策、提出能源体制改革的建议等职能，却没有能源管理权限；更重要的是，能源局与其它正部级的政府部门、甚至中石油中石化等大型央企相比，地位还不对等，因此在协商、管理过程中缺少「话事权」。国家能源局局长张国宝去年就曾公开抱怨：能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。以石油行业为例，该行业的上游勘探开发准入审批权在国土资源部，加油站的审批在商务部，价格在发改委价格司，规划在发改委能源局，重大投资在发改委的投资部门，人事则在国资委……「原来的管理模式，与中国的能源供应、储备和安全需求是不相适应的。目前来看，唯有成立一个集中、统一、协调和高级别的管理机构，才有可能解决多头、分散管理等多种问题。」庞昌伟说。
新议事机制未除旧体制痼疾求「合力」须跨利益鸿沟
能源委新公布的强大阵容被认为蕴含多重深意，凸显中国在未来能源发展的新管理思路，即「求合力」的意图非常明显。然而，众多权威专家在肯定成立能源委是「中国在能源管理上的一大进步」时，却对该机构的成立能否令中国能源管理体制获得本质改变存在一定疑虑。
中国社科院一位专家向本报指出，国家能源委员会的组织形式，仍然是国务院领导的议事协调机构，非职能独立机构，不是建立在法制化基础上的职能有机协调，「只是职权主管原则下多部门的公务协作关系」。比如，能源重大项目的投资审批和价格制定权在发改委，上游矿产资源勘探和开发仍归国土资源部管理，成品油市场准入审批权在商务部，而大型能源企业领导人的任命权则在中组部，甚至目前战略作用越来越大的油气管道运输，其管理机构中国石油天然气管道局，竟然由中石油这样一家企业来管理……
「这种局面短期内很可能无法随着国能源委的成立而有根本改变。各职能部门只有真正拿出魄力跨越利益鸿沟，实现管理体制上的突破，才能够避免出现『换汤不换药』的局面。」上述社科院学者表示。
该名学界人士还认为，要推进中国能源管理体制的深层次改革、解决能源产业的根本问题，统一协调固然重要，最根本还是要求包括国家能源委在内的相关管理部门重新审视自身定位，「让行政的归行政，市场的归市场」。
他指出，中国能源行业管理中政府、企业和市场的关系始终没有理顺，政企不分的问题依然严重。1993年至2008年，许多大的能源企业其实一直在行使政府管理的职能。2008年开始改革后，国家制定能源政策考虑相关企业利益的情况比较多。
「这种管理体制造成的后果，在近年内地的煤荒、电荒、油荒、气荒等现象以及煤电价格之争中显现了出来。此外，国有能源企业在行政垄断基础上形成的生产垄断，社会资本很难进入能源生产领域，市场进入退出机制不健全，也影响到社会资源的有效配置和能源产业的竞争力。因此，现有能源管理体系对大型能源企业的定位，也必须是改革的重点之一，未来要着重兼顾公众利益，而不是某些大企业的收益。」
中国能源管理体制历经多次重大变革
●1980年成立国家能源委员会，但两年后即被撤销。
●1988年组建能源工业部，于1993年撤销，此后十年中国没有一个统一的能源管理专责部门。
●2003年国家设立司级局的能源局，至2008年7月升格为副部级机构。
●2010年1月设立由国务院总理温家宝亲自挂帅的国家能源委。新设立的国家能源委将牵头制定国家能源战略规划。国家能源战略规划将指导能源中长期开发建设，覆盖时间预计超20年。
●国家能源战略规划突出的内容包括：调整能源结构，鼓励能源多元化发展，提高可再生能源所占比重；推动节能以提高能源利用效率；更好地整合国内资源开发利用；倡导环境保护；鼓励能源领域的国际合作等。
