作为一个国家重要的战略物资,石油往往与政治紧密联系。到海外投资石油项目,企业将面临着由于项目所在国的政治条件发生变化而给项目带来的损失,有时甚至导致项目的失败,这种风险就是项目的政治风险。
项目的政治风险可分为两大类:一类表现为国家风险,即项目所在国政府由于某种政治原因或外交政策上的原因对项目实行征用、没收,或者对项目产品实行禁运、联合抵制、中止债务偿还等；另一类表现为国家政治、经济、法律稳定性风险,即项目所在国在外汇管理、法律制度、税收制度、劳资关系、环境保护、资源主权等与项目有关的敏感性问题的立法不健全、管理不完善、经常变动等。
一、政治风险的主要表现
1、单纯征用
政府针对一个单独的外国投资者的行为。单纯征用在以下三种情况下视为合法行为:一是征用是为公开的目的进行的；二是征用不是歧视性的、武断的；三是征用伴随着立即有效和足够的补偿。
2、没收
这是一种东道国政府从项目中剥夺财产的风险,财产剥夺没有任何补偿。国有化是将整个工业项目融入国家总体重组计划的一种没收。
3、报复性充公
这是政府对外国资产实施直接的控制,这是对投资者或其政府非礼行为的反应。在这种情况下,东道国政府不会向投资者提供任何补偿。
4、政府禁令
东道国从多方面影响投资者的经营,不仅造成投资者对投资的失控,而且使项目失去赢利的机会,使投资者的决策完全依赖于政府的要求和政策,而不是根据市场情况。
5、东道国政府毁约
东道国政府不履行项目协议中的有关承诺,这种承诺可能是多方面的,有的承诺建设一些基础设施,如道路、管道和出口终端等。有的包括劳工协议和取消一些政府法规和杂费等。
6、政治动乱
包括战争、革命、颠覆、政变、内乱、破坏和恐怖活动。
政治风险具有覆盖面广、幅射力强、造成的损失大和不可抗拒等特点,所以在海外投资石油项目,应加强对政治风险的管理。对资源国的政治风险,要在认识风险的基础上对政治风险做出评估,根据风险的特点及风险的大小制定防范措施。
二、政治风险的评估方法
目前,国际上的研究机构提出的对政治风险的评估方法主要有以下几种:
1、预先报警系统评估法
该方法是根据积累的历史资料,对其中易诱发政治风险激化的诸因素加以量化,测定风险程度。例如用偿债比率、负债比率、债务对出口比率等指标来测定资源国所面临的外债危机,从而在一定程度上体现该国经济的稳定性。
2、定级评估法
该方法是将资源国政治因素、基本经济因素、对外金融因素、政治的安定性等可能对项目产生影响的风险因素的大小分别打分量化,然后,将各风险因素得分汇总起来确定一国的风险等级,最后进行国家之间的风险比较。
对国际投资风险进行国别比较可参照国际上较有影响的国际投资风险指数。富兰德指数(FL),该指数是由英国“商业环境风险情报所”每年定期提供；国家风险国际指南综合指数(CPFER),该指数是由设在美国纽约的国际报告集团编制,每月发表一次；国家风险等级则是由日本“公司债研究所”、《欧洲货币》和《机构投资家》每年定期在“国家等级表”中公布对各国的国际投资风险程度分析的结果。
3、分类评估法
随着更多的油气生产者进入国际市场,进行政治风险评估的需求日益增长。根据伦敦的控制风险集团(CRG)的做法,政治风险按照规模有4种分类,即可忽略的风险、低风险、中等风险和高风险:
（1）可忽略的风险：适应于政局稳定的政府,如瑞士和奥地利政府。
（2）低政治风险：往往孕育在那些政治制度完善、政府的任何变化通过宪法程序产生、缺乏政治持续性、政治分歧可能导致领导人的突然更迭的国家,如西欧国家。
（3）中等政治风险：往往会发生在那些政府权威有保障、但政治机构仍然在演化的国家,或者存在军事干预风险的国家,如委内瑞拉。
（4）高政治风险国家：则是那些政治机构极不稳定、政府有可能被驱逐出境的国家,如阿富汗。
上述评估机制表明,政治风险通常与政治动荡和政权变动有关系。为了正确分析政治风险,重要的是要设立未来的多种方案、熟悉一国的政治人物和政策,并弄清该国的基本经济问题。
虽然世界各国的政治风险表现形式和程度会有很大差别,但还是有一定规律的。西方国际投资学家实证分析的结果表明,政治风险主要集中于发展中国家和新独立的国家。从行业来看,采掘业是易被国有化的行业之一。目前我国石油公司得到或可能得到的境外新开发油田的投资项目,多集中在欠发达的发展中国家,因此,被东道国国有化的风险必须予以考虑,并应采取一定的防范措施。
三、政治风险的防范措施
1、政治风险准保险
国外投资抵御政治风险的方法很多,尽量减少投资者风险性的资产,增大投资者对可能引发财产没收事件的控制能力,减少东道国政府进行没收和充公的机会,或者减少对东道国直接投资的价值。这些方案尽管在理论上有很大的吸引力,事实上却很难达到目的,因为这些措施与东道国的利益都是对立的,而东道国法律的存在降低了这些措施的有效性。
然而,抵御政治风险还有其他更加微妙的方式,目的就是不让政府参与项目,这种方式在西方被称为“软性政治风险保险”。具体方法包括:与当地公司成立合资企业、争取多边机构参与项目、确保项目的“辛迪加贷款者”来自更多的国家,包括东道国银行。
安全问题也是政治风险防范所考虑的重要内容,如果东道国不能保证项目工作人员的人身安全,那么东道国就不能说服投资者相信其政治环境可靠。尽管项目在地质前景和合同条款上很具诱惑力,但整个投资要重新评估。
2、国家间条约
如果东道国政府和投资者的母国政府签订某种国家间条约,那么政治风险将会大大降低。世界上比较流行的签约方式有两种:即双边投资条约(BIT)和商业经济条约。双边投资条约可以向投资者保证东道国政府给予它们非歧视性待遇(国民待遇),没有公平的市场价值补偿东道国政府不会没收其财产,并同意将纠纷送交中立仲裁场所解决。商业经济条约也保证给予投资者非歧视性待遇并保证其财产不被没收,但同时还保证货币的可兑换性和利润的汇出。
这些条约是东道国政府履行其义务的有效机制。实际上,一旦侵犯了条约中投资者获得保证的权力,其行为不仅违反通行的国际法标准,而且违反了与投资者母国签订的条约。换言之,如果东道国政府企图侵犯投资者的权力,条约的存在就增加了东道国政府对利害关系的平衡。然而,上述条约并不能保证万无一失,投资者的权力还要由其他形式的保护措施来保证。
3、政治风险保险
投资者获得政治风险保险的途径比较多,它们可以从出口信贷机构、多边机构和私营保险公司等处获得保险。
（1）出口信贷机构的政治风险保险
以美国的海外私人投资公司(OPIC)为代表探讨一下出口信贷机构的政治风险保险业务开展的情况。OPIC是美国政府下属的独立机构。为支持美国的投资和出口,它为美国海外的项目提供政治风险保险、贷款、贷款担保和咨询服务等业务。OPIC的保险业务依靠政府的信贷和自身的储备支持。
其征用险包括“简单征用”和“爬行征用”,但是不包括因为投资者原因引起由政府采取的合法行为而造成的损失。对于股权投资,征用发生日期的账面价值决定赔偿金额；对于贷款,赔偿只涉及未偿还的本金和贷款的累计利息。
OPIC的保险有一套合法性方面的标准。一是投资者必须是美国的公民和团体,或者是由美国公民或团体拥有95%以上股权的外国企业；二是投资项目必须是新的项目、扩建项目或者现有项目的私有化；三是在投保日期上,必须在实际投资或投资承诺之前进行；四是OPIC的政治风险保险可能不适用于没有和美国签订投资协议的国家。另外,东道国政府必须批准OPIC对项目的保险。
（2）多边机构的政治风险保险
世界银行于1988年成立的多边投资担保机构(MIGA)就是通过提供投资担保来防范战争内乱、财产征用、货币转移和东道国违约等风险,从而鼓励外资流入发展中国家。该机构的资本为10亿美元,成员国有152个。
MIGA的条款内容主要有:有效期长达15年,对股权资本和贷款都进行担保。对于股权,MIGA的担保范围是90%的投资和180%的投资收入；对于贷款,MIGA负责90%的贷款本金和贷款期内的累计利息。担保费用因部门、项目和业务种类的不同而有所不同。
（3）私营保险市场
在英美等国,私营保险市场发展迅速。私营的保险公司一般将政治风险分为两类:资产险和合同险。资产险保的是征用、没收和设备的重新占用。合同险保的是由于合同中断取消而发生的损失或政治动乱引起的其他风险。
私营保险的优点在于它更灵活,它根据投资者的需要量体裁衣,可在短时间内谈判成功,可严格保密,不受政治因素的制约。相比之下,由政府补贴的保险公司,例如OPIC和MIGA,它们的保险金额低、保险范围广、有效时间更长(可长达20年)。
我国石油石化企业正以前所未有的速度进入国际市场,在这个进程中,我们必须高度重视对政治风险的研究,加强对项目的政治风险管理,只有这样,我们才能有效地降低项目的风险,才能在国际石油市场上逐步走向成熟。
